建设部


关于印发《全国建设事业信息化规划纲要》的通知
建设部



为了深入贯彻党的十五大精神和党中央、国务院关于加快国民经济信息化进程的总体部署，根据国务院信息化工作领导小组的要求，结合《全国建设事业“九五”计划和2010年远景目标》及全国建设事业信息化现状，我部编制了《全国建设事业信息化规划纲要》，现印发给你们，请贯
彻施行。并就有关问题，提出如下要求：
一、切实提高对信息化重要意义的认识。当今社会正在向信息社会迈进，信息化已成为社会经济发展的必然趋势。党中央、国务院已把信息化作为国民经济发展的重要方针。建设事业的信息化是关系建设事业发展大局的重要工作，各级建设部门必须充分认识信息化的重要战略意义，高
度重视建设事业信息化，把信息化工作摆到重要议事日程，切实作好安排。
二、认真加强对信息化工作的组织领导。我国信息化建设发展很快，为了适应信息化建设的需要，必须加强政府对信息化建设的组织领导。各省、市建设主管部门要尽快建立健全信息化工作机构，统筹安排，做好协调，加强管理，抓好落实。
三、按照国家经济信息化总体部署，统筹规划，统一实施和管理。信息化建设既是一项具有战略意义的工作，也是一项综合性、专业性、技术性很强的工作。为了保证信息化建设的健康发展，必须认真贯彻国家信息化建设“统筹规划，国家主导；统一标准，联合建设；互联互通，资源
共享”的二十四字指导方针和建设部的统一规划，有领导、有组织、有计划的进行。
四、坚持只建一个信息网（全国建设信息网）的原则。为了避免盲目投资和重复建设，必须坚持只建一个信息网的原则。在优先保证“金建”工程实施和充分利用全国建设信息网物理网的前提下，个别行业确有特殊需要就某方面专业内容建立计算机网络的，必须事先报经部信息化工作
领导小组审查批准，并纳入全国建设信息网的统一规划和管理。
五、加快信息网络建设步伐。信息网络建设是信息化建设的基础，各地要充分重视信息网络建设，加大资金和技术投入，尚未与建设部联网的城市要尽快联网，并积极做好企事业单位联网工作。
六、加大信息资源开发工作力度。信息资源是社会经济发展的战略资源，信息资源的开发利用是信息化的核心。各地要把信息资源的开发利用放在重要位置，加强信息库建设，大力开发利用丰富的建设资源，提高信息的收集、处理、传输、开发、利用能力，为建设事业的发展服务。
七、给信息化建设一定的资金保证。信息化建设是一项系统工程，需要比较多的资金投入。各地要根据自己的财力情况，适当安排一部分资金用于信息化建设，以保证信息化建设的顺利进行。
八、搞好信息化人才队伍建设。培养一支高素质的信息化人才队伍，是全面实现信息化战略目标的根本保证。信息化的发展，也需要信息化工作人员不断学习，更新知识。各地要重视、关心、支持和鼓励信息化人才培养工作，制订培养计划，作好安排，多渠道、多办法培养各类信息化
专门人才，提高信息化人才队伍的政治、业务素质。
九、确保信息安全。国际上窃密和反窃密的斗争仍很激烈，信息安全、网络安全关系重大，尤其是国际联网事关国家安全、社会稳定和民族文化的继承和发扬。国际联网一定要严格按照《中华人民共和国计算机信息网络国际联网暂行规定》执行。既要防止失密，又要防止反动和黄色东
西的渗透。确保信息安全、网络安全和国家安全。
在施行中有何问题，请直接与部信息中心联系。


序 言
随着当代电子技术和信息技术的飞速发展，当今全球范围内正在兴起一场新的信息革命，许多国家正在兴建的“信息高速公路”吹响了信息革命的号角。世界经济正从工业化向信息化转变，推动这个转变的正是目前正在蓬勃兴起的信息革命。
人类社会正在从工业社会向信息社会迈进，目前科学技术革命的核心和主流是信息技术革命，21世纪将成为信息社会，这一点已成为世界共识。
信息技术是当代社会最具潜力的新的生产力，信息资源已成为国民经济和社会发展的战略资源，信息化水平已成为现代化水平和综合国力的重要标志。在信息社会，谁掌握了全面、权威、可靠、及时的信息，谁就占据了政治、经济、科技、军事的制高点。因此，世界各国都把建立完善
的信息系统和快捷的信息交流作为经济发展、科技进步、社会繁荣、事业发达的战略举措，竞相加强信息化建设。信息化的浪潮正以不可阻挡之势席卷全球。
在这场信息革命的高潮中，我国奋起直追。江泽民同志强调指出：“四个现代化，哪一化也离不开信息化。”八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》把信息化摆在了重要位置，把“国民经济信息化的程度显著提高”列为一
项重要目标。以“三金”工程为代表的金字系列工程的相继实施，标志着我国信息化建设进入了蓬勃发展的新时期。国际国内信息化的发展，为全国建设事业的发展带来了难得的历史机遇和严竣的挑战，建设事业要跟上时代和国民经济发展的步伐，要为国家的强盛和民族的崛起作出贡献，
就必须加快信息化建设的步伐。
建设事业的信息化就是根据国民经济信息化的总要求，在国家和建设部统一规划和组织下，实施“金建”工程，在建设事业各个领域广泛应用现代信息技术，广泛收集、深入开发、科学利用丰富的信息资源，实现决策科学化、管理现代化、办公自动化，加速建设事业现代化进程，为国
民经济信息化贡献力量。
信息化是科教兴国的重要手段，是实施可持续发展战略的重要组成部分，是实现经济体制和经济增长方式根本性转变的重要保证。信息化对建设事业的发展具有重要的现实意义和深远的战略意义。因此，制定正确的建设事业信息化发展规划已势在必行。根据江泽民同志在党的十五大政
治报告中提出的“发展新兴产业和高科技产业，推进国民经济信息化”的要求和《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》以及《全国建设事业“九五”计划和2010年远景目标》，结合建设事业信息化现状，特制定《全国建设事业信息化规划纲要》。
一．全国建设事业信息化现状
改革开放以来，建设事业取得了令人瞩目的成就，建设事业信息化也得到了较快发展，初步形成了多层次多元化的信息收集、传播、整理、利用渠道和网络。建设事业信息化的发展主要表现在以下几个方面：
1. 建设政务信息工作得到加强，为各级政府建设主管部门科学决策发挥了重要作用。根据党中央、国务院要求，1987年，建设事业的信息化工作逐步开展起来，建设部和各地建委、建设厅及有关单位相继建立健全了政务信息工作的机构和人员，配备了必要的设施，许多地方和单位都? 窗炝诵畔⒖铮ㄋ偷男畔⑹亢椭柿慷加辛私洗笤龀ず吞岣撸纬闪舜车恼裥畔⒐ぷ魍纭? 2. 建立健全了信息化领导和管理机构。 1989年底，建设系统信息化工作的管理和服务机构──建设部信息中心成立。为进一步加强对建设事业信息化工作的领导，1994年，成立了以常务副部长叶如棠为组长的建设部信息化工作领导小组，对全系统的信息化工作实施统一领导和管理，
并明确部信息中心作为信息化工作领导小组的办事机构，负责日常工作。大多数省、自治区、直辖市、计划单列市建设主管部门也相继成立了信息化工作领导小组和办事机构。
3. 全国建设事业的信息工程──“金建”工程的实施迅速展开。1995年4月，建设部批准颁发了《全国建设信息系统规划方案》，决定在全国建设系统实施“金建”工程。截止去年底，除西藏自治区和台湾省外，全国各省、自治区、直辖市、计划单列市建委、建设厅都成立了省级建设
信息中心，并实现了与建设部电脑联网。另有130多个设市城市也建立了建设信息中心，并实现了与建设部电脑联网。目前，初步实现了建设部节点网络与各省、自治区、直辖市、计划单列市和部分设市城市建设主管部门之间电子函件方式的信息交换。全国建设信息网的建设初具规模。
4. 信息交流服务手段极大改善。随着全国建设信息网的发展，已基本实现了部、司发文、领导讲话以及地方文件、信息的电子化双向快速传递的目标。省、市建设信息中心在充分利用电子化传递的前提下，结合各地实际，积极创办具有本地特色的信息专刊，有针对性地上报、下发，? 艿接泄亓斓己偷ノ坏钠毡橹厥雍驮扪铩? 5. 全国建设信息系统应用模式与国际接轨。结合因特网（Internet）在国内外的发展状况和趋势，适应计算机技术和网络技术发展的需要，“全国建设信息系统”应用模式采用因特网（Internet）技术，并已与因特网（Internet）联网。
6."建设部机关计算机辅助管理信息系统”一期工程完成。自1996年10月部信息化工作领导小组批准“建设部机关计算机辅助管理信息系统”后，网络建设、软件开发进展较快，目前一期工程可投入使用。
许多省、市级建设主管部门机关办公自动化也在积极实施。
7. 初步形成一支信息化工作骨干队伍。
近年来，部、省、市级建设信息中心积极开展信息化工作的各类技术培训，参加培训人数达2000余人次。目前全国各地建设信息中心约有专兼职人员300余人，其中计算机技术人员占30%，信息分析处理人员占50%，其他20%。初步形成了门类比较齐全的信息化工作专业骨干队伍。
8. 全国建设信息数据库的建设得到较快发展。全国建设信息网动态信息交流量每天达260K字节，静态信息截至目前已达50M，建设信息中心数据库每天约有5万字的信息录入量，信息内容涉及建设事业各个行业。信息的针对性、实用性和质量都有较大提高。与此同时，地方建设信息数? 菘獾慕ㄉ枰踩〉媒洗蠼埂? 9.建设事业各行业信息化水平有较大发展。信息网络已实现了建设部与各省、自治区、直辖市、计划单列市及130多个设市城市建设主管部门互联，电子函件（E-mai1）已于1995年底开通使用。计算机技术、通讯技术、网络技术、自动监测控制以及多媒体技术等高新技术已在建设事业? 餍幸悼加τ闷鹄础? 近几年来，在全国电子办的支持下，取得电子信息技术应用专项贷款3000万元，安排项目26个，有力地推动了建设事业各行业电子信息技术的应用。
统计行业，主要统计数据初步实现了网络报送和计算机处理。
勘察设计行业，工程设计已基本采用了CAD技术（计算机辅助设计）。
城市规划行业，已有数十个城市规划管理部门采用了GIS技术（地理信息系统），GPS技术（地理卫星定位系统）也已用于城市规划和城市勘测，还不同程度地采用了很多其他技术。
建筑业，CAC技术（计算机辅助施工）已开始用于工程施工管理；招投标管理系统等正在研制开发。
城市公用事业，全国所有大城市，大多数中等城市都已建立了计算机辅助供水监测调度系统，计算机辅助燃气、供热监测调度系统的应用也已展开，城市公交不停车收费系统的开发已提上日程。
房地产业，房地产交易系统已普遍使用，并准备全国联网，产权产籍管理系统已开发完成，并在全国范围内逐步推广应用。
10. 建设事业IC卡的开发应用与管理开始启动。1997年4月建设部IC卡应用管理领导小组及其办公室成立，建设事业IC卡的规划、标准以及开发应用工作开始起步。
几年来，建设事业的信息化工作发展较快，取得了可喜成绩，但必须清醒地认识到，建设事业的信息化工作还存在一些不可忽视的问题，主要是：
1. 对信息化的意义认识不足，信息化意识不强，重视不够。信息资源作为政治、经济、科技、军事发展的战略资源的重要性还没有被人们充分认识，信息和信息服务的价值还没有得到社会普遍承认。
2. 资金投入不足已成为信息化深入发展的主要困难。由于资金缺乏，一些地方设备比较落后，信息收集、处理加工能力差，甚至尚处在手工操作阶段。
3. 专业技术人员不足也是制约信息化进一步发展的重要因素。由于计算机技术发展迅速，专业技术人员的培养与成长跟不上发展的需要，尤其是既懂计算机技术，又懂建设事业专业知识的复合型人才更为缺乏。
4. 全国建设信息网的规模尚未达到预定目标。一是尚有近80%的设市城市建设主管部门还没有成立建设信息工作机构；二是企事业单位联网的更是凤毛麟角。
5. 思想不够解放，存在行业内信息封锁的情况，尚未实现信息共享。
6. 信息化发展不平衡，中西部经济后进地区落后于沿海经济比较发达地区。
7. 信息市场发育缓慢、市场机制尚未形成，信息市场尚待培育，运作方式尚待规范。
8. 行业应用软件的开发比较薄弱，技术力量和资金投入都严重不足。
9. 缺乏信息工作管理、开发、利用经验。
二．指导思想、发展战略和建设原则
1. 指导思想
以邓小平理论为指针，紧紧围绕实现《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出的国民经济和社会发展目标，深入贯彻党的十五大精神和党中央、国务院关于加快国民经济信息化进程的总体部署，立足于建设事业实际，着眼未来发展，深化改革，
扩大开放，适应两个根本性转变的需要 ，坚持“统筹规划，国家主导；统一标准，联合建设；互联互通，资源共享”的指导方针，在各行业开发、应用并逐步普及信息技术的同时，充分发挥各方面积极性，通力合作，共同努力，建设一个权威的、统一的、门类齐全、上下贯通、快捷准确? 木霾咝畔⒎裣低常ㄉ枋乱档某中⒖焖佟⒔】捣⒄固峁┯行У男畔⒎瘛? 2. 发展战略
根据国家信息化“统筹规划，分步实施”的总体战略，建设事业信息化的发展战略是：吸取先进经验，发挥后起优势，抓住机遇，把握全局，以政府为主导，以市场需求为动力，以国家骨干信息工程为依托，以信息网络建设为基础，以信息资源的开发和数据库的建设为重点，以专业信
息开发为龙头，充分重视应用软件的开发和信息技术的推广应用，培育信息市场的形成，促进信息产业的发展，大力推进建设事业信息化，实现“跨越式”发展。
3. 建设原则
建设事业信息化应遵循以下原则：
按照国民经济信息化的总体部署和建设部的规划要求，统一实施和管理的原则；只建一个信息网（即全国建设信息网）的原则；信息化建设水平与建设事业发展相适应的原则；讲求实效，因地制宜的原则；发挥政府调控作用和市场调节作用的原则；发挥各方积极性，兼顾各方利益的原
则；市场开放，公平竞争的原则；打破封锁，资源共享的原则；注意保密，保证安全的原则；学习先进，贵在消化，以我为主，为我所用的原则；重视人才，强化创新的原则；重视知识，保护知识产权的原则；健全法制，依法管理的原则；完善自我，促进民族信息产业发展的原则。
三．全国建设事业信息化建设规划目标根据国家制定的信息化发展目标，结合建设事业的具体情况，特提出全国建设事业信息化建设规划目标。

2000年发展目标
1. 实现全国建设信息网在国家公用通讯平台基础上的互联，达到信息收集、整理、发布、传递、系统管理一体化，信息资源共享。
2. 全国各省、自治区、直辖市、地级设市城市与建设部实现电脑联网，一级（甲级）房地产开发企业、建筑安装施工企业、勘察设计单位应逐步加入全国建设信息网，并吸收其他资质的企事业单位联网。
领导讲话，部、司发文，重要动态等，全部实现网络传递；各类统计数据，报表，各种地方建设信息等大部实现网络报送。
3. 省、市级建设行政管理部门和企事业单位，在生产、过程控制、管理、销售、开发研究、教学等方面，要逐步使用计算机，并提高应用水平。
4. 建立、完善对全国建设事业发展具有指导性意义的基础性数据库，促进各专业特别是重点领域信息化的发展与应用，培育和发展信息市场。专业化信息有比较高程度和较大规模的发展。
5. 行业应用软件的开发达到一定规模，重点做好供水、供热、供气、招投标、房地产市场交易、产权产籍管理以及CAD、GIS的研制开发应用工作。
6. 在因特网（Internet）上建立全国建设信息网网址，并开展Internet服务业务。
7. 将一些信息量大，变化周期长的信息作成光盘，为各方面提供便捷的信息服务。
8.通过各种渠道培养发展实施信息化所需要的各类专业技术人才，并大力开展在职计算机使用技能培训，以适应信息化建设与发展的需要。
9. 抓好IC卡应用的规划和试点，积极稳妥地做好IC卡的研制、开发、应用、推广管理工作。
10. 形成比较完善的以传统技术为辅，计算机技术、网络技术为主的信息咨询服务体系。

2010年发展目标
建成全方位、多层次、技术先进的建设事业信息化管理、服务体系。发展和完善全国建设信息网，实现建设部和全国多数设市城市建设主管部门以及大部分建设企事业单位计算机互联互通，资源共享；信息技术和计算机技术在各个行业得到广泛应用与普及；建成门类比较齐全的基础信
息数据库，信息服务达到及时、准确和权威；网络技术应用广泛，实现信息传递的电子化、标准化；信息化人才教育与培养高度发展，形成一支高素质的复合型信息化工作队伍；信息资源的开发和利用达到较高水平，并取得较好的社会效益和经济效益；法规标准比较健全，信息市场趋于成
熟。使建设事业信息化成为建设事业宏观决策、微观经营和建设事业现代化不可缺少的有力保证。
四．全国建设事业各行业信息化建设
1. 全国建设信息网
全国建设信息网是建设事业信息化的基础，根据全国建设信息系统发展规划的要求，到2000年的设想是：
1) 有条件的各地建设主管部门要逐步建立起因特网(Internet）技术为基础的内部计算机网络，并逐步形成与其他专业职能局相联的城域网。在全国建设领域实现以建设部为中心建立在国家公用通讯平台基础上的全国建设信息网（虚拟专网）。
2) 筹划完善建立全国建设信息网基础信息数据库，包括建设事业各行业的政策法规、统计、项目等各项内容。
3) 逐步建立正常、有序的信息收集、开发、传递、发布渠道。在满足政务信息需求的基础上，逐步实现信息的规范化、市场化、专业化。协调促进多种信息载体的共同发展，全国建设信息网上各用户间电子函件业务得到普遍应用。
4) 各地建设信息中心在推进本地信息化工作时，技术选型需尽量采用流行实用的操作系统、浏览器、数据库平台、电子函件等软硬件环境，并积极发展最终用户，加强应用技术培训。
2. 城市规划
要在城市规划行业中大力推广3S(GIS、GPS、RS)技术等多种新技术，健全信息网络系统，充分利用和发挥建设信息网的作用。
规划管理部门要建立和推广以GIS技术为核心的规划管理信息系统，到2000年部分城市在建设综合规划信息系统上有一定突破并投入试运行。
城市规划、城市测绘部门在推广3S和CAD等技术的基础上，建立由大比例尺地形图构成的、可面向GIS的“城市基础信息库”，提高行业信息化水平和信息共享程度。
3.城市市政公用事业
在生产、运营全过程中广泛应用电子信息技术，确保高效、优质服务。
供水、燃气、供热等含有产品制备（如净水厂、制气厂、热源厂等）和管网输配系统的行业，要根据企业的不同条件（规模、技术、经济及需求等）建立计算机辅助调度、监控系统。分别建立分布式计算机监控网络系统（即分布式SCADA系统）、集散型计算机监控系统（即集散型SCADA
系统）以及初级计算机监测系统。
节水方面要建立以全市水资源和供水总量动态管理以及不同水资源、供水量情况下的用水管理信息系统。科学、合理地分配利用有限的水资源。
公共交通中的公共汽（电）车、出租车、地铁、轮渡等公交企业要建立计算机辅助运营调度指挥系统，以方便公众出行，充分利用现有资源，提高公共交通整体运营效益。
市政、环卫、园林、风景等单位要根据实际情况，积极创造条件建立适合自身业务特点的计算机信息管理、信息服务系统。
计算机辅助监控、调度系统要尽可能应用GIS、RS、GPS、扩频通信以及多媒体等高新技术，提高监控系统的准确性和可靠性，并充分利用监控系统提供的实时数据，提高数据加工处理能力，逐步实现生产系统经济运行的目标。
市政公用事业各企业应根据自身条件，优化组织结构，建立包括生产、经营、管理等职能部门以及下属机构的具有良好开放性的计算机综合信息管理网络系统，系统应能向下容纳、处理、有效利用包括SCADA系统在内各分系统提供的信息；向上应能方便地与上级信息管理网络交换信息? Ｒ鸩浇⑵笠祷拘畔ⅰ⑸臣菩畔ⅰ⑸璞腹芾硇畔ⅰ⒓际醭晒畔ⅰ⒆ㄒ等瞬判畔ⅰ⒆ㄓ胁沸畔⒌茸ㄒ凳菘猓魑ㄉ栊畔⒖獾挠谢槌刹糠帧；挂⑵笠底ㄓ杏τ孟低常缍岳醋宰远嗖馔绲氖荽硐低常扑慊嫉倒芾硐低常呕杓啤⒐芡ぁ⑶佬薜募扑
慊ㄖ霾呦低车取? 根据本行业的特点，分专业、分阶段地研究制订供水、燃气、供热、公交SCADA系统和计算机综合信息管理网络系统应用指南、标准及规范。
积极跟踪并推进国内外先进的信息化技术的应用，包括加快GIS技术和IC卡在市政公用事业中应用。
4.建筑业
大力推进建筑业信息化进程。在施工领域中开发和推广CAC（计算机辅助施工）技术，开发和完善施工企业管理信息系统和包括钢筋加工表、模板放样、脚手架及模板计算、混凝土龄期控制、工程进度计划、工程款管理、材料进场和劳动力进退场等方面在内的施工现场技术管理的成套? τ萌砑Ｖ鸩绞迪滞臣票ū怼⒉莆窆芾怼⑽镒使芾硗缁Ｊ迪执笾行推笠盗透髦旨苹臣剖萆贤约笆┕ぜ际醯蛋傅奈⒒芾怼? 建立、完善企事业单位资质管理信息系统和投标招标、市场管理信息系统，建立相应的数据库，并与全国建设信息网联网。不断加强建筑业计算机应用软件的标准化、规范化工作，推广标准软件，减少软件开发的重复劳动。
施工辅助生产企业的生产要逐步采用计算机控制和辅助管理，其中年产5万M3 以上的厂拌商品混凝土要首先实现计算机控制和管理。
5.房地产业
努力发展房地产业的信息化工作。研制、开发、推广房地产管理信息系统，完善普及房地产交易信息系统，在现有基础上，实现300个城市房地产交易所间入网互联，信息共享。搞好房地产业的产权产籍管理信息系统的标准化、规范化，普及推广成熟的产权产籍管理信息系统，在沿海? 鞘泻头⒋锏厍拇笾谐鞘腥媸迪植ú募扑慊芾怼Ｊ适蓖菩蟹康夭镆倒芾硇畔⑾低场⒐鸸芾硇畔⑾低车取2⒂肴ㄉ栊畔⑼浞址⒒臃康夭畔⒌淖饔谩? 利用多媒体等高新技术，开展信息发布、广告等多种信息服务业务，提高房地产业计算机应用水平。
6. 勘测设计行业
大力推广与普及CAD技术，积极开展集成化、网络化、智能化技术和多媒体技术的开发与应用。到本世纪末，工程设计普遍采用计算机辅助设计与绘图，逐步建立数据库网络和光盘存储图档系统。全面提高设计行业的CAD技术的应用水平、质量和效益。
建立勘测设计单位自己的计算机工程数据采集、处理、分析系统；文件管理和图档存储系统，积极应用工程项目管理软件系统，实现工程项目计算机管理。
重点发展勘测设计行业的软件产业，提高软件水平。推广多媒体的应用，建立自己的应用软件集成系统、各自的工程数据库、智能化和专家系统。开发可行性研究、方案设计和进行多方案比选或优化的软件、有共性的支撑软件、数据库系统和通用应用软件。注意学习国际先进技术，避
免低水平重复。
完善本单位的计算机网络管理系统，建立远程网络通讯，实现资源共享。
7. 建设科教事业
(1)建设科技：
大力加强建设事业计算机与电子信息技术应用的研究。包括建筑设计应用软件的理论方法、商品化建筑设计应用软件、城市GIS应用软件、工程设计CAD集成化系统、建机CAD／CAM集成化系统、建筑施工计算机应用成套技术、智能化与仿真技术、建设行业计算机和电子信息技术应用标准
规范等方面的开发和研究，不断提高传统产业中采用以计算机技术、信息技术、通讯技术等新技术为基础的实用性技术水平，进一步推广CAD、GIS、智能建筑设计技术的应用并扩大开发领域。
加快和完善科技成果库、专家库、项目管理等数据库的建设。
在全国建设领域积极培育发展技术市场和信息市场。加强基础条件建设，建立公平、公开、公正的竞争秩序和规范的市场秩序，综合运用经济、法律和必要的行政手段，力争使技术市场在规模、结构和管理上达到较高水平。
(2)建设教育：
加快建立部属院校的校园计算机信息管理和服务网络，并与国家教委信息网、全国建设信息网联网。及时交流有关信息，掌握有关动态和国内外科教新成果，为教学、科研服务。
不断完善电化教育手段，并适当增加电子信息技术应用的内容，培养既掌握专业技术，又懂电子信息技术的复合型人才。
积极利用电视、广播、音像等传媒以及多媒体等高新技术手段，加强在职职工队伍的技术培训和技术人员的专业再教育工作。
建立人才和科研成果信息库，为行业服务。
8. 标准定额事业
建立标准全文检索系统、定额数据库、工程造价资料数据库；实施标准文本报批，标准规范制、修订电子化管理；开发推广应用通用的概预算软件。
9. 村镇建设：建立和完善村镇建设信息基本数据库，包括全国村镇建设统计、试点镇建设统计、乡村城市化试点县建设统计。在建制镇、集镇推广小榄镇城镇规划建设管理信息系统（已通过部级科技成果鉴定），逐步实现全国县以下小城镇规划设计、规划管理、建筑管理和房地产物? 倒芾淼氖莼⑼缁⒈曜蓟孀鸥鞯鼐梅⒄沟男枰捎孟嘤Φ缱有畔⒓际酰忧啃畔⒌目ⅰ⒔涣骱屠茫逭蚪ㄉ璺瘛? 10. 其他
(1)城建档案：
建立较完善的计算机档案信息管理系统，为规划、建设和管理部门提供及时、准确的档案信息服务，为公众信息查询服务。
(2)建筑机械、城市车辆、建筑金属制品等行业：
推广应用CAD技术和CAM技术，建立计算机综合信息管理网络系统和企业经营管理所需要的基本信息数据库，并与全国建设信息网联网，及时交换有关政策、新技术、新产品及市场需求等方面的信息。
五．主要措施
为保证《全国建设事业信息化规划纲要》的实现，应加强如下几方面的工作：
1. 建立健全信息化工作领导管理机构是信息化建设的根本保证。各级建设行政主管部门要提高认识、转变观念，结合自身的特点，成立信息化工作领导管理机构，责成专人负责；落实开发、管理等专业人员。各企事业单位，也应根据自身的实际，明确机构或人员。
2. 保证信息化建设的初期投入和运行管理费用是必须的。各单位要将信息化所需资金列入年度投资计划并确保落实到位。
3. 标准与规范是保证信息化实施与发展的重要保证，在制定信息化发展计划和实施信息化工程时，一定要严格遵循国家制定的有关标准与规范。同时，大力提倡使用正版软件。
4. 各种具有专门技术知识的开发、应用、管理人才是信息化建设与发展的基本条件，各级行政主管部门和企事业单位的领导应将吸收和培养从事信息化的人才列入议事日程，并为他们创造学习进修的条件，及时解决工作、生活等方面遇到的实际困难。
5. 加强数据的安全与保密工作，各单位应根据自身信息化发展规划、资金投入情况和信息的价值含量，制定相应的数据安全、备份、信息保密规则，加强管理与监控，保证信息安全。
6. 将信息化程度、计算机应用水平作为机关、企业、事业单位考核、升级、评优的条件之一。
7. 解放思想、深化改革、多方筹集资金。
8. 搞好信息工作人员革命化、知识化、专业化建设，提高自身素质，建设一支既懂计算机技术，又懂建设事业专业知识，安心工作，乐于奉献的信息化工作队伍。
9. 扩大开发，更新观念，积极学习国内外先进技术和经验。
10. 积极创造条件，逐步提高信息化工作人员待遇，解决信息化工作人员的后顾之忧。
11.加强宣传教育，提高全民信息化意识。通过广泛的宣传教育，使各级领导和广大群众充分认识信息化是社会发展的必然趋势，从而自觉参与和支持信息化建设。



1998年4月2日
张新宝 中国人民大学法学院 教授
岳业鹏 中国人民大学法学院 民商法博士研究生


关键词: 大规模侵权；赔偿基金；设立机制；运行规范；赔偿标准
内容提要: 在风险社会背景下，大规模侵权造成的众多受害人的救济需求及对社会稳定形成的压力，需要建立符合中国国情的救济模式及社会管理思路的创新。赔偿基金是实践证明的行之有效的应对大规模侵权事件的技术性方案，建议由国务院尽快制定《大规模侵权损害赔偿基金条例》，明确规定赔偿基金的设立机制、运行规范、赔偿标准及与民事诉讼等救济途径的关系等重大问题，实现赔偿基金的制度化、规范化。被侵权人选择赔偿基金的救济方式，应当签订和解协议，放弃提起民事诉讼的权利。



引 言

我国2008年发生的震惊中外的三鹿奶粉事件，虽三鹿乳业集团最终以破产而告终，相关责任人也受到了法律的严惩，但至今却仍让人记忆犹心。近30万患儿受到了不同程度的人身伤害，虽有90%以上的患儿家长领取了赔偿金，但留给诸多“结石宝宝”的是可能永远的伤痛或是不堪的回忆，对我国经济和社会秩序所造成的损害也是无法估量的。
2010年4月，英国石油公司（BP）位于墨西哥湾的代号“深水地平线”的钻井平台起火发生爆炸，致11人死亡7人重伤，钻井沉入海底后，油井开始向外喷发每天超过5000桶原油，美国墨西哥湾海域的生态系统遭到严重破坏，与之相关的旅游、捕捞、航运等各项活动均受到此次事故的严重影响。
2011年3月，由地震引发的福岛核电站泄漏事故导致日本多个县市的空气、饮用水和土壤中放射性物质严重超标，同时造成核辐射物质的进一步扩散，包括我国在内的世界许多国家都检测到泄露的人工放射性核物质碘—131。此次核泄漏事故对生态环境及其人们身体健康所造成的威胁尚未尽可知。
2011年6月，美国康菲石油中国有限公司(康菲中国)作业的蓬莱19-3油田发生渗漏漏油，对周边海域生态环境及渔业造成严重危害。尽管在海洋局反复催促下，勉强公开道歉，但针对事故损失以及海洋生态的赔偿方案始终只字不提。乐亭养殖户代表向康菲石油公司提出索赔3.3亿元的起诉，却被天津海事法院以“证据不足”为由不予立案，诉讼救济遭遇困境。近日，康菲公司宣布将设立基金承担责任，但也被指缺乏诚意。有公民提起环境公益诉讼，要求中海油和康菲公司立即成立100亿元的赔偿基金，但前景不甚明朗。[1]康菲漏油事件发生近三个月来，虽然媒体炒得轰轰烈烈，但油污仍在继续，损失的赔偿还遥遥无期。
近年来，全球频发的各种惊心动魄的大规模侵权事件的报道几乎时时充斥在我们耳边，不断印证并强化着人们关于“2012”的灾难映象。尽管无法完全杜绝此类事件的发生，但如何妥善应对，并及时、充分、公正地弥补由此造成的灾难性损害，却是不得不让人深思的话题。

一、作为社会管理创新思路的大规模侵权赔偿基金制度
（一）大规模侵权及其风险社会的挑战
现代工业革命与科技发展极大地改变了人类的生存方式和生活水平，使得现代文明社会逐步迈入了“风险社会”。我国正向着工业化社会变革，工业化导致社会财富的极大增加和人民物质生活水平的显著提高。但是，与此相伴而生的是事故频发，社会风险难以控制。这些事故有相当一部分属于“大规模侵权”事件，这些事件造成了大量的人身、财产及生态环境的损害，并且多数呈现出了严重性、不确定性和持久性等显著特点，对国家相关部门公平、有效地救济受害者及处理后续问题提出了新的要求。风险社会的核心问题已经从工业社会时期的财富分配以及不平等的改善与合法化，转变为如何缓解伤害和分配风险。[2]大规模侵权的救济问题就是在风险社会这样的语境下作为独立的问题凸显出来的。
“大规模侵权”（Mass Torts）并非严格的法律概念，也无明确的内涵或外延，而仅能对其进行大致的描述。德国著名学者克雷斯蒂安·冯·巴尔教授在其《大规模侵权损害责任法的改革》一书中将其描述为：涉及大量受害人的权利和法益的损害事实的发生。大规模侵权向我们提出了包括如何补偿受害人损害在内的一系列责任法上的问题。在程序法上，数量众多的受害人的诉求如何有序地提出、展开和完成，以避免冗长繁琐的诉讼程序和高额的诉讼费用，也是等待着我们去解决的问题。[3]目前，大规模侵权已远非简单的民事案件，更涉及到社会公共突发事件的管理。众多受害者强烈的救济需要也给经济秩序和社会稳定造成了巨大压力，在建设和谐社会的大背景下，传统社会管理模式也面临着新的挑战。
为了向以工业事故为代表的事故受害人提供救济，各国都在逐步建立一个由侵权责任法与社会保障法、保险法以及公益救助基金等救济体系共同发挥作用的损害救济体系。[4]我国也有学者建议借鉴道路交通事故处理机制，构建以侵权责任、强制保险及救助基金相互配合的大规模侵权事故综合救济体系，[5]以应对受害人紧迫的损害救济需求。学者对救济体制构建的设想是诱人的、全方位的，涉及司法体制、责任保险及社会保障制度等诸多领域，但大规模侵权受害人急迫的救济需求与这些制度的完善及融合所需要的漫长时日之间的张力令人担忧。
传统的侵权责任法是按照侵权人与被侵权人一对一的假定模式设计相关救济和赔偿制度的，多数人侵权的案件属于法律规定的特别情况，而被侵权人人数众多的大规模侵权事件并没有受到特别的关注。刚通过不久的《侵权责任法》通过扩大权益保护范围、建立多元化的归责体系等方式，初步回答了侵权法在现代风险社会如何更好地为受害人提供救济的问题，[6]该法确立了救济、惩罚和预防等全面应对大规模侵权的多项举措，足以解决大规模侵权法律适用的特殊需求。[7]但“徒法不足以自行”，现实中的侵权法并没有内化于“风险生产秩序”之中，而是远离秩序成为一个驻足观望的他者。[8]整个损害补偿制度必须随着社会经济发展重新评估，创设更合理的救济程序，有效配置社会资源，使被害人获得更合理公平的保障。[9]《侵权责任法》虽然为大规模侵权责任的认定及损害赔偿提供了基本依据，但落到实处的路径却亟待探索。在已经发生的一系列大规模侵权事件中，受害人寻求救济的举步维艰与获得赔偿数额的微乎其微引起了学术界的深刻反思。
在我国目前的司法体制之下，诉讼方式难以在应对大规模侵权中发挥主要作用。尽管法院是解决社会矛盾、救济损害的重要途径，但对于这种被侵权人人数众多的案件，现有的司法资源也难以按照普通民事诉讼程序逐一立案、审理和执行的。在“大头娃娃案件”、“三鹿奶粉案件”等大规模侵权事件中，法院多以“不予受理”的方式将受害者权利保护的诉求拒之门外。这倒不能简单归咎于人民法院的“渎职”或“冷漠”，实是司法机关掌握的社会管理资源的有限性所致。损害及因果关系举证上的困难足以让多数受害者望而却步，而诉讼程序的旷日持久更使得“远水解不了近渴”，受害人损害难以及时得到救济。以裁判为中心的传统的赔偿制度的非效率性与现代社会所要求的对损害的迅速、确定的救济之间的矛盾日显突出。这也就难怪会出现绕开侵权行为法而寻求别的更为有效的制度的“脱侵权行为法化”现象。[10]而美国等西方国家应对大规模侵权的法律对策之一的集团诉讼，因为其严重的内部团体类别纷争而变得异常不稳定，人们对这种诉讼的欲求或曰目标已开始产生严重分歧。[11]加之我国《民事诉讼法》中相关规范的不完备及适用中的“水土不服”，注定人民法院在处理大规模侵权事件中难有较大作为。
作为现代社会转移和分散社会风险重要创举的责任保险制度，被现代社会给予了较高的期待，因此被作为各国大规模侵权救济体系完善的重要目标和举措，以最大限度地减少不幸事件对受害者及社会秩序造成的可能伤害。但由于保险特有的风险识别和风险衡量技术的局限性，大规模侵权的责任风险无法用科学的数学方法来量化，这就意味着在责任保险经营中，过去的经验对未来没有太大的借鉴意义。[12]由此，为避免经营风险，保险公司只有提高费率来应对参数的不确定性，[13]或者根本不承保相关险种。这样，投保人要么因只能以高价保险费来获得低额的保障进而放弃购买保险，或者根本无法通过责任保险将风险转移出去。加之我国保险业发展的相对滞后、诸多险种的缺失以及实践中理赔的困难等因素，通过责任保险制度应对大规模侵权事件在短期内依然希望渺茫。尽管有学者主张，应当以三鹿奶粉事件等食品安全问题为契机，在食品领域推行食品行业强制保险，[14]但实现难度及实施效果尚不得而知。因此，中国保险业的发展现状也使其难当应对大规模侵权之重任。
实践中，相关部门基于应对大规模侵权的现实条件与维护社会稳定的压力，探索着妥善处理此类社会事件的有效机制。在“三鹿奶粉”事件等类似大规模侵权事件中，相应政府部门总是“首当其冲”，在“稳定压倒一切”的执法理念下，充分利用其掌握的公共资源“慷慨解囊”、积极应对，取得了较好的社会效果。但是，对于运用公共财政资源应对诸如汶川地震等自然灾害当然无可厚非，但对于有明确责任人的大规模侵权案件，此种行政主导的救济模式虽然颇有效率，但公平方面的问题却往往被忽视，整个社会的纳税人要为肇事的个人和企业“买单”，[15]有违实质上的公平正义。而且行政方式所造成的追偿滞后、因果关系的混淆等问题已经使行政手段的成本急剧增大。[16]这种主要由国家财政支持下的风险管理模式所具有的不确定性，也对政府财政预算构成了较大的冲击。[17]
在风险社会背景下，大规模侵权频发所造成的众多受害人的救济需求及对社会稳定形成的压力，呼唤适应中国现状和国情的救济模式，需要社会公共事件管理思路和方式的不断创新。
（二）大规模侵权赔偿基金及其规范化建议
大规模侵权赔偿基金是指专项用于救济或赔偿大规模侵权事件的被侵权人人身、财产损失的基金，是目前国际上盛行的并被实践证明行之有效的应对诸如三鹿奶粉事件之类的大规模侵权事件的技术性方案。该模式在近些年来国际上发生的数起大规模侵权事件的受害者救济实践中得到了广泛的适用和关注。在“911恐怖袭击事件”发生后，美国国会为扶持航空业通过并由布什总统签署了《航空运输安全与系统稳定法》（Air Transportation Safety and System Stabilization Act，ATSSSA），在第四部分设立了“9．11受害者补偿基金”（The September 11th Victim Compensation Fund of 2001），为该事件中的受害者提供赔偿。“BP石油公司漏油事故”中，英国石油公司BP同意设立200亿美元基金，赔偿因墨西哥湾漏油事件而生计受损的民众，并交由独立的第三方托管，以确保受害民众得到赔偿。赔偿工作取得了较好的效果，为妥善救济受害者、减少诉讼纠纷提供了新的思路。因此，针对发生在日本的福岛核幅射事件，日本国会众议院通过了关于福岛第一核电站核泄漏事故的赔偿法案——“原子能损害赔偿支援机构法案”，要求各电力公司按一定比例向该机构缴纳赔偿负担金，以接受受害者的赔偿申请。
侵权责任法与商业保险仍保留在私法救济中，而社会公益救助基金属则于典型的公法救济。在风险社会来临之后，出现了从私法救济向公法救济的发展轨迹。[18]通过建立大规模侵权赔偿基金的方式来解决相关纠纷，是被实践证明的效果良好的应对方案，也是实现《侵权责任法》“促进社会和谐稳定”这一立法目的的最佳途径之一。赔偿基金的设立与运作可以最大程度地平衡效率与公平两大价值。赔偿基金不但能够及时救济众多的被侵权人已受到的损害，还可以为后续损害提供救济途径和财力保障。[19]建立基金专门处理受害方的赔偿事宜，避免占用过多的公共资源而导致新的不公，也使得人民法院免于承担过重的审判负担和舆论压力，节约司法资源。考虑到中国的司法现状，建立相关基金，或许是对受害者进行医疗与其他相关救助最有效甚至是惟一可行的途径。[20]建立此类基金制度不涉及价值取向的争论及不同行业、地方利益的调整或再分配，因此不应有较大阻力。作为一个法治社会治理层面的技术性方案，大规模侵权赔偿基金应当得到决策层和社会公众的普遍支持。[21]
值得注意的是，在“三鹿奶粉事件”中我国首次尝试了医疗赔偿基金的先进做法，是应对大规模侵权事件的一种有益的探索与实践。三鹿奶粉事件发生后，政府部门当作重大食品安全事件进行处理，积极调查统计受到损害患儿，组织相关单位免费救治及及时赔偿。为了保障受害患儿的充分救济，由中国乳制品工业协会组织22家责任企业出资设立医疗赔偿基金。为此，人力资源和社会保障部办公厅、卫生部办公厅与中国保险监督管理委员会办公厅联合发布《关于做好婴幼儿奶粉事件患儿相关疾病医疗费用支付工作的通知》，要求各地劳动保障厅、卫生厅及各保监局切实做好婴幼儿奶粉事件患儿赔偿工作。该通知还对可予赔偿疾病、赔付程序等具体事项作出指导，[22]堪称完备。政府及相关部门的深入、细致的工作也一度赢得了不少掌声。但所有这些均只针对三鹿事件本身，值得进一步深思的是，已发生的类似事件以及以后发生相应事件是否都能得到如此重视？
长期以来，我国应对大规模侵权事件都采取个别对待的方式。只有某事件达到足以影响社会稳定的严重程度，或者得到相关部门领导重视之时，才可能着手实施相应应对措施。而这些措施的选择又很大程度上取决于某部门领导人的注意力或者主观意愿。“三鹿奶粉事件”能称得上是成功的典型，但还有相当数量的类似大规模侵权并未进入相关部门注意的视野，而渐渐淹没在浩如烟海的新闻之中。无数受害者可能欲诉无门，艰难地走着维权之路，甚至可能被认为是社会稳定的威胁者而受尽折磨。[23]事实上，即便是已设立的三鹿奶粉医疗赔偿基金，也由于相关规范的缺失及其公开程度的不足，使得该基金被质疑为“谜基金”。[24]这与法治社会的要求格格不入，也是文明社会所无法容忍的。应对大规模侵权的救济机制应当是常规化、制度化的，而不应是应急性的，不应因相关领导人的注意力和公众关注度的不同而有实质差异。我国目前在此方面尚缺乏相关法律及行政法规范，实践操作中无章可循，产生了诸多难以解决的后续问题。实现赔偿基金的规范化、制度化迫在眉睫。
作为应对大规模侵权的有效、可行措施，赔偿基金制度应当通过规范性文件的方式确定下来。考虑到行政机关所担负的社会管理职能及采取相应措施的高效性，建议由国务院出台《大规模侵权赔偿基金条例》，明确规定出现何种情形时应当启动赔偿基金的筹集与设立，规范赔偿基金的运作程序和管理方式等，使赔偿基金制度化、规范化，充分发挥其及时、充分、公正救济受害者的功能，缓解大规模侵权所引发的社会矛盾情绪。

二、大规模侵权赔偿基金设立机制的设计
大规模侵权赔偿基金的设立机制，是该制度的启动程序中涉及到的诸项制度安排。主要包括赔偿基金救济的大规模侵权范围、设立机关及权限、赔偿基金的资金筹措以及相应的登记事宜等。
（一）大规模侵权赔偿基金的救济范围
从理论上讲，各种侵权行为类型均可能发生大规模侵权事件，但多数这样的侵权行为可以在侵权责任法制度范围内通过民事诉讼等途径得到顺利解决。大规模侵权赔偿基金作为侵权案件的非常规救济方式，所涉案件利益重大、程序复杂、需动用较多的社会公共资源，因此并非所有大规模侵权均可通过该制度加以解决，只有那些人身权益受到侵害的被侵权人数达到一定规模，同时救济困难且社会影响重大的侵权责任类型才适宜启动此种程序，以节约制度资源，提高利用效率。
由于信息化的不断深入，网络上侵害著作权等受害人众多的案件时有发生，也可能构成大规模侵权，但由于其只涉及财产权益，且因果关系明确，被侵权人有着较为方便的救济途径；加之此类案件也通常不会涉及社会稳定问题，因此不宜纳入基金制度。另外，造成多人伤害的道路交通事故也可能构成大规模侵权，但由于我国制定了完备的交通事故强制责任保险制度，且《侵权责任法》对于道路交通事故责任规定了侵权损害赔偿、责任保险及社会救助三者紧密结合的综合的救济机制，足以实现对被侵权人的充分救济，无需基金制度越俎代庖。
结合我国具体情况，参考国际上适用大规模侵权赔偿基金制度的实践，建议适用赔偿基金救济的侵权行为类型主要限定为大规模产品责任事件、大规模环境污染致人损害事件、大规模工业事故。产品责任是大规模侵权事件的多发领域，并由于市场经济的发展完善使得缺陷产品可能涉及的潜在受害者范围不断扩大，科学技术含量的提高以及产品更新换代的速率使得受害人相应举证责任日趋艰难。环境污染损害事件时时发生，且极易蔓延，对一定范围内人群及其生态环境所造成的损害表现出严重性、长期性及潜伏性等显著特征，给受害者及相关部门的赔偿请求带来了重大困难。工业事故的多发也对人民生命、健康构成了较大的威胁，救济的及时及充分程度严重影响着社会的和谐稳定。这三种类型是目前我国多发且救济较为困难的侵权类型，通过大规模侵权赔偿基金制度的运行，保证受害者能够得到迅速、充足且公正的救济，体现的是对人的终极关怀和对良好经济和社会秩序的维护。
应予注意的是，上述三种大规模侵权事件的发生，并不必然导致赔偿基金的设立。在某一大规模侵权事件已经发生后，由负责设立基金的机关根据被侵权人人数、损害后果的影响范围、救济难度、资金筹措情况等多重因素进行综合权衡后，决定是否设立相应的赔偿基金。当受害人人数并不太多且社会影响不大，或者虽影响较大但侵权人资力丰厚或者该类型侵权责任的保险制度比较完善，且能积极满足被侵权人的赔偿请求，争议不大的，则并不需要启动设立大规模侵权赔偿基金的程序。为了保证被侵权人及时得到救济，防止事态进一步恶化，是否设立赔偿基金的决定应当在合理期限内及时作出。如911赔偿基金要求，应当在法案颁后90日内，公布行政规章以确定执行基金的具体步骤，可予借鉴。[25]相关当事人对该决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
（二）大规模侵权赔偿基金的设立机关
大规模侵权赔偿基金的设立涉及利益重大，赔偿工作繁琐复杂，需要由专门机关决定并负责基金的设立事宜。赔偿基金可基于专门立法授权设立，也可以基于行政命令、国际指令、集团诉讼、集体协商或者单方提议而设立。[26]国际上，赔偿基金多采用专门立法的方式设立，如美国国会通过了ATSSSA 法案专门设立基金为911事件中的受害者提供赔偿，德国“康特甘”事件发生后，赔偿基金由联邦议会通过制定《设立“残障儿童救助基金会”法》而设立；[27]日本也通过“原子能损害赔偿支援机构法案”设立赔偿基金负责受害者的赔偿。足见其关涉利益之大。但考虑到我国行政机关掌握的社会管理资源的丰富性及其在应对大规模侵权事件中的高效性，大规模侵权赔偿基金制度适宜采取行政主导的模式。现代国家中，政府管制已经普遍渗透到了社会生活的方方面面，要是政府未能对风险进行规制，出现了损害事故，人们就会将责任归咎于政府，让政府对相关的权利被侵害者给予救济。[28]另外，许多大规模侵权符合突发事件的条件，[29]根据法律规定由各级人民政府负责本行政区域内突发事件的应对工作，并启动相应应急机制，由其负责赔偿基金的设立可以将事件的应急处置与民事赔偿工作结合起来。我国已发生的数起大规模侵权事件，行政机关实际上也均发挥了核心和主导的作用，由行政机关大规模侵权赔偿基金的设立，符合我国基本国情，也与广大人民群众期待相契合。建议由行政机关设立专门的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”作为决策及主管机构。
根据影响范围不同，大规模侵权事件可分为全国性大规模侵权事件和省域大规模侵权事件。就前者而言，被侵权人分布于两个或两个省域以上，甚至遍及全国各地，社会影响也波及于多个省域；就后者而言，被侵权人及社会影响主要限于某一省域内。由于全国性大规模侵权事件涉及不同省域资源调度与利益安排，为了避免各省域相关部门互相推诿、彼此掣肘，宜由国务院设立的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”负责组织协调相关工作。而省域大规模侵权主要涉及本行政区域内的基金筹集及赔偿，因此由本省级（直辖市、自治区）人民政府设立的，由民政、财政、公安等相关部门负责人共同组成的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”负责基金的设立及运作。国务院“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”受国务院直接领导，省级人民政府设立的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”受本级人民政府领导。国务院“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”对全国各省级“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”进行业务指导和监督。
“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”属于本级政府专门处理大规模侵权事件、维持社会稳定的机构，与目前国务院及各省级人民政府设立的“减灾委员会”具有类似的职能。为了避免增加行政编制的财政负担，同时充分利用“减灾委员会”掌控的社会资源，使得大规模侵权事件的预防措施、应急处理及善后救济事项统一协调起来，建议由目前在国务院及其各省级人民政府设立的“减灾委员会”兼负“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”职能，分派人力专司赔偿基金事务。
与“减灾委员会”一样，“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”也应当设立办公室与专家委员会。办公室负责处理日常事务，并接受群众投诉与监督。专家委员会负责为基金设立与运行提供政策咨询、理论指导、技术支持和科学研究，主要包括法律专家、财务专家、技术专家、心理专家等。专家委员会设主任一名，副主任及委员若干名，聘任的专家应当具有相关领域高级职称及丰富的实践经验。专家委员会设秘书处，负责专家的召集及相关意见的搜集。专家提供意见应当采取书面形式，并留存备查。专家对其提供的咨询意见负责，如果因采纳其意见而导致矛盾激化等严重后果的，该专家应当依法承担相应法律责任。另外，由于大规模侵权赔偿基金的赔偿属于诉讼替代性解决方式，需要妥善处理与民事诉讼的关系，赔偿标准及范围的确定要以事实清楚、权利义务关系明确为前提，它涉及《侵权责任法》等相关法律法规的正确理解和适用，因此在必要情形下，指导委员会应当就相关事宜书面征询最高人民法院或者相应高级人民法院的意见。
由于大规模侵权赔偿基金设立及运作可能涉及财政紧急划拨，也可能涉及救助资源的调度及慈善机构的捐助，甚至事关社会的和谐与安定，为了方便相关工作的顺利协调与稳妥落实，作为决策及主管机构的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”通常应当包括民政、财政、公安等相关部门负责人，并由本级人民政府正职或副职行政领导担任主任或副主任。
需要注意的是，如果某大规模侵权事件仅局限于某市一级或县级行政区域，且赔偿工作并不复杂的，为了节约公共资源，可以不必通过设立大规模侵权赔偿基金的方式进行解决。如果大规模侵权事件社会影响重大，省级“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”认为确有必要设立赔偿基金的，其可以决定并指导相关工作的开展。市一级或者县级人民政府应当组织相关部门成立工作组，协助“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”进行基金设立与运作事宜。
（三）大规模侵权赔偿基金的资金筹措
大规模侵权损害赔偿基金主要是为了对众多被侵权人所受损害进行赔偿。由于大规模侵权中被侵权人人数较多、损失较大，通常情况下赔偿所需要的资金量较大，因此充足的资金筹集渠道是赔偿基金制度运行的重要保障。