山西省吕梁市人民政府


关于印发《吕梁市廉租住房管理办法》的通知

吕政发〔2008〕30号

各县(市、区)人民政府，市直各单位，中央、省驻市各单位：

《吕梁市廉租住房管理办法》已经市政府同意，现予印发，请遵照执行。






二○○八年九月五日



吕梁市廉租住房管理办法



第一章 总 则



第一条 为了建立和完善我市廉租住房制度，保障住房困难低收入家庭的基本住房需要，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《廉租住房保障办法》和《山西省人民政府关于健全和完善住房保障体系切实解决城市低收入家庭住房困难的通知》的精神，结合我市实际，制定本办法。

第二条 廉租住房制度是市、县(市)人民政府为解决城市最低收入住房困难家庭需求，根据财政承受能力和居民住房状况，以发放租赁住房补贴为主、实物配租为辅的住房保障制度。

本办法所称租赁住房补贴，是指市、县(市)住房保障部门向符合廉租住房条件的申请人，按照廉租住房保障的补贴标准发放的租金补贴。

本办法所称实物配租，是指市、县(市)住房保障部门向符合廉租住房条件的申请人提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金。实物配租优先解决最低收入家庭中的孤寡老人、军烈属、一至二级残疾人等短期内脱困无望和其他急需救助的家庭。

第三条 市、县(市)人民政府要根据最低收入家庭的住房状况和当地社会、经济发展水平组织编制廉租住房制度建设规划和年度实施计划，纳入住房建设规划。2008年底市、县(市)所有符合廉租住房租赁补贴规定的保障对象，基本做到应保尽保；“十一五”期末，全市廉租住房制度保障范围由城市最低收入住房困难家庭，扩大到低收入住房困难家庭。

政府各部门对廉租住房建设要大力支持，切实落实计划、规划、用地优先安排和免收城市基础设施配套费等各种行政性收费和政府基金，经营服务性收费可按下限减半计收各项优惠政策。

第四条 市、县(市)住房保障工作领导组负责组织协调本市、县(市)廉租住房的建设保障工作。市房地产管理局和各县(市)房地产管理部门承办本行政区域范围内住房保障的具体工作。市、县(市)监察、发展改革、建设、财政、民政、税务、国土资源、物价、公安等部门，按照职责分工负责廉租住房保障的相关工作。



第二章 保障资金与配租房源



第五条 政府廉租住房建设资金和租金补贴按下列来源由财政统筹解决：

(一)政府财政预算安排的资金；

(二)住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金；

(三)土地出让净收益提取比例不得低于10%作为廉租住房保障资金；

(四)中央、省财政廉租住房保障专项补助资金；

(五)房改售房款提取维修基金后的剩余部分；

(六)清房补交款等专项资金；

(七)社会捐赠的资金和其他渠道筹集的资金。

第六条 廉租住房资金实行财政专户管理，专项用于租赁住房补贴的发放和廉租住房的购建、管理、维修和物业管理等，不得挪作他用。

第七条 实物配租的廉租住房应当以统一建设和配建为主，收购现有旧住房和接受社会捐赠为辅的方式筹集。实物配租要达到应保障户数的30%。

市、县(市)人民政府要集中新建一批廉租住房、出资收购一批存量住房、改造一批直管公房，整理一部分社会捐赠住房用作廉租住房。新建廉租住房建设用地不低于年度居住用地供应总量的5%。经济适用住房建设项目中，按建筑面积10%配建廉租住房，由政府按核定的经济适用住房基准价格回购，房屋产权归政府所有；普通商品住房开发项目中，按建筑面积的5%配建廉租住房，由当地房地产部门统一管理，使用期为5年，租金和产权归房地产开发企业所有。

第八条 新建廉租住房要坚持经济适用，舒适便捷的原则，并符合节能、省地、环保的要求，在较小的户型内实现基本使用功能，新建廉租住房以一室一厅一厨一卫户型为主，适当建设少量的二室一厅一厨一卫户型。单套户型建筑面积控制在50平方米以内。建设标准为：室内水泥地面，内墙面普通涂料，户内安装木制门，入户一般应安装普通防盗门，符合节能标准的普通窗户，普通卫生洁具，水、电、暖、气四表出户，分户计量。



第三章 申请条件与保障标准



第九条 申请廉租住房保障的最低收入住房困难家庭必须符合以下条件：

(一)家庭人均可支配收入低于当地城镇居民人均可支配收入38%(或人均收入不超过城镇居民最低生活保障标准，且已接受民政部门连续救助6个月以上)的无房户和现人均住房建筑面积低于当地人均住房平均水平60%的家庭；

(二)家庭成员中至少有1人取得本市非农业户口且在我市居住5年以上；

(三)家庭成员之间有法定赡养、抚养或扶养关系的；

(四)在房改过程中，未购买过房改房或未享受过购房补贴的；

(五)在城市拆迁过程中未享受过货币补偿安置的；

(六)其他相关政策规定的。

第十条 申请廉租住房的最低收入家庭，应当由户主向市、县(市)房地产行政主管部门提供以下证件和资料：

(一)书面申请；

(二)户口簿和身份证；

(三)单位、街道办事处、镇人民政府出具的家庭成员基本情况和家庭收入证明；

(四)单位或街道办事处提供的个人住房情况证明；

(五)民政部门、街道办事处、镇人民政府提供的城市最低收入保障线以下的情况证明；

(六)其他相关资料。

第十一条 廉租住房保障标准包括：

(一)廉租住房保障面积标准不超过当地人均住房面积的60%。

(二)廉租住房的租金标准由维修费、管理费二项因素构成。租赁住房补贴的面积标准按保障面积标准与申请家庭现人均住房使用面积的差额统一测定。廉租住房租金补贴标准，按市场平均租金与廉租住房的租金标准测定。

(三)申请人现人均住房使用面积的核定应以房屋租赁协议、房屋所有权证、房屋买卖合同等合法证件中载明的类型、面积为准。没有载明使用面积的由申请人委托具有测绘资质的单位进行丈测，本人不委托丈测的，以载明的建筑面积除以人口计算。

(四)廉租住房实物配租面积，2人(含)以下家庭控制在建筑面积30平方米以下，3人家庭控制在建筑面积40平方米以下，4人(含)以上家庭控制在建筑面积50平方米以下。其保障面积标准部分按廉租住房租金标准缴纳房租，超出部分按市场租金缴纳房租。

(五)最低收入住房困难家庭的条件、廉租住房的租金标准、配租住房面积标准(租金补贴面积标准)和租金补贴标准、保障面积标准，由市、县(市)人民政府住房保障领导组按照当地统计部门公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平，结合城市发展水平和财政承受能力等因素合理确定，实行动态管理，每年向社会公布一次。



第四章 申请与核准



第十二条 申请廉租住房保障应当由申请家庭的户主作为申请人，户主不具有完全民事行为能力的申请家庭，推举具有完全民事行为能力的家庭成员作为申请人。

第十三条 申请人向户口所在地的街道办事处、镇人民政府或单位提出书面申请材料，街道办事处、镇人民政府或单位要对申请材料的合法有效性进行调查、核实，核定申请人家庭的人均月收入和人均住房面积，并召开民主议事会完成对申请家庭收入和住房情况的评议。经初审符合条件的，由街道办事处、镇人民政府或单位对申请人的审核结果予以公示，公示无异议或异议不成立的，审核结果经申请人家庭主要成员签字，由街道办事处、镇人民政府或单位盖章后，报送市、县(市)房地产行政主管部门。经初审不符合条件的，应当向申请人出具不符合申请条件的说明。

第十四条 市、县(市)房地产行政主管部门收到街道办事处、镇人民政府或单位的初审资料后，应当会同民政部门、申请人单位、申请人户口所在街道办事处、镇人民政府对符合条件的申请人进行审核，并可以通过入户调查、邻里访问、信函索证、查阅产权产籍档案、清房档案、低保档案、人事档案、工资档案等方式对申请人的家庭收入和住房状况核实。申请人应当接受调查，有关单位、组织或个人应当积极配合，如实提供有关情况，经调查核实无异议或异议不成立的，应当予以登记备案。由住房保障领导组召开会议，听取初审及复核情况汇报，集体审定拟配租对象。拟配租对象确定后，由各职能部门复审并向社会公示。经复审、公示无异议或异议不成立的情况下，由住房保障领导组最后审批。当实物配租的房源无法满足需求的情况下，由领导组决定，根据备案家庭的困难程度和登记顺序，按本年度(期)可提供房源数的1.2—2倍确定实物配租轮候人，轮候人确定后，以抽签或摇号方式确定配租对象。

经公示有异议的，市、县(市)房地产行政主管部门应当会同有关部门进行核实，经核实异议成立的，通过街道办事处、镇人民政府或单位书面通知申请人。

申请租金补贴的，在按上述申请、审查、调查、公示、审批程序确定应享受租金补贴对象后，要基本做到应保尽保。实物配租对象改为申请租金补贴的应优先安排。

第十五条 在申请、审查、公示、轮候期间，申请人家庭基本情况发生变化的，申请人和单位、街道、镇人民政府应当及时向当地住房保障部门申报，对其资格进行重新审核。



第五章 实施方式



第十六条 享受租赁住房补贴的保障对象，应当与市、县(市)房地产部门签订《租赁住房补贴协议》，协议中应当明确租赁住房补贴标准、停止租赁住房补贴的规定和违约责任。出租人凭《租赁住房补贴协议》和身份证到房地产行政主管部门领取租金补贴。

租赁住房补贴按月发放，发放起始月以受理机关办理完毕租赁住房补贴领取手续所在月为准。申请、审批期间不予补发。

第十七条 享受实物配租的保障对象，应当与廉租住房管理部门签订《廉租住房租赁合同》，合同应当明确廉租住房情况，包括租金标准、租金支付方式、房屋用途和使用要求、配租期限、房屋维修责任、腾退房方式及违约责任，按照契约的约定向廉租住房产权人缴纳租金及物业管理等费用。实物配租廉租住房，每次核定租赁期限不超过一年，租赁期满应当对承租户资格重新审核，符合条件的重新签订租赁合同。

第十八条 每户保障对象只能享受上述一项保障方式。



第六章 监督管理



第十九条 市、县(市)房地产行政主管部门应当在廉租住房管理工作场所设立举报箱和咨询举报电话，受理举报、投诉和咨询。

第二十条 廉租住房的承租人应当按照廉租住房租金标准按月交纳租金，不得拖欠。拖欠租金累计达六个月以上的，产权人有权解除租赁合同，收回住房。

第二十一条 保障对象应当按年度向所在地房地产部门和民政部门如实申报家庭收入、家庭人口及住房变动情况。市、县(市)房地产行政主管部门应当会同有关部门对其申报情况进行复核，并按照复核结果，调整保障方式。对家庭收入连续一年以上超出规定收入标准的，取消其廉租住房保障资格，停发廉租住房补贴，并在6个月内腾退所配租的廉租住房。

第二十二条 实行实物配租保障的，保障对象与产权人在签订《租赁合同》时，一般应采取租赁担保方式，实行第三者担保。具体办法由住房保障工作领导组另行制定。

第二十三条 廉租住房申请人对审核结果、轮候结果、住房补贴结果、配租结果有异议的，可以向本级人民政府或者上一级房地产行政主管部门申诉。

第二十四条 城市低收入住房困难家庭隐瞒有关情况或提供虚假材料，申请廉租住房保障的，市、县(市)房地产主管部门不予受理，并给予警告。

第二十五条 对以欺骗等不正当手段，取得审核同意或者获得廉租住房保障的，由市、县(市)房地产主管部门给予警告。对已经登记但尚未获得廉租住房保障的取消其登记。对已经获得廉租住房保障的责令其退还已领取的租赁住房补贴，或者退出实物配租的住房，并按市场价格补交以前房租。

第二十六条 享受廉租住房保障的承租人有下列行为之一的，由市、县(市)房地产行政主管部门收回其承租的廉租住房，或者停止发放租赁补贴，并按合同约定承担相应责任。

(一)将承租的廉租住房转借、转租的；

(二)擅自改变房屋用途的；

(三)连续6个月以上未在廉租住房居住的。

第二十七条 市、县(市)房地产行政主管部门作出取消保障资格的决定后，应当在5日内书面通知当事人说明理由。享受实物配租的家庭应当将承租住房在规定期限内退回，逾期不退回的，市、县(市)房地产行政主管部门可以依法申请人民法院强制执行。

第二十八条 有关部门的工作人员如有违反本办法规定，在廉租住房管理工作中利用职务上的便利，收受他人财物或者其他好处的，对已批准的廉租住房不依法履行监督管理职责的，或者发现违法行为不予查处的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第七章 附 则



第二十九条 本办法自发文之日起施行。2004年6月26日发布的《吕梁市城镇最低收入家庭廉租住房实施管理办法》(吕行发[2004]35号)同时废止。



利用农村集体建设用地开发房地产的法律途径探析

闫凤翥


　　随着城镇化、工业化步伐不断加快，建设用地供需矛盾愈来愈突出。如何解决农村集体建设用地市场准入法律地位问题，已经成为当前农民集体土地改革的一项重要课题。
　　自上世纪六十年代农村实行人民公社化四十多年来，土地由私有变为农村集体所有，土地所有权在“公社化”的农业生产过程中其主体为“三级所有”以“生产队为基础”，所有权与使用权基本没有分离，实行一体化管理。自实行家庭联产承包起，土地所有权与使用权分离，所有权归集体，使用权归农户。集体建设用地使用权如何与所有权分离，进入市场问题至今未得到法律上的规定。由于我国长期实行“二元”结构的城乡管理制度。农村集体建设用地在法律上只能用于村办企业、公益事业、农民住房用地，除此之外不得他用。多年以来这项政策和法律没有解禁。直接限制了农民使用自己建设用地开发经营的权利，导致农村商品市场的匮乏，造成城乡经济发展的严重失衡，从而为实现农村小康社会埋下了隐形障碍。
　　党的十七届三中全会作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称决定)，《决定》将土地利用规划确定的城镇建设用地范围外的集体建设用地的使用、开发、流转、地位做了创新的改革，保留了城市建设用地范围内的集体建设用地的法律规定，这是我国对集体建设用地的管理的法律制度的创新。城镇建设用地范围外的集体建设用地，除集体公益性项目外允许农民依法通过多种方式参与开发经营，成为土地制度改革的直接受益人。目前，城镇建设用地范围外的集体建设用地规模相当大，占集体耕地总量的20-30%。这部分土地经过整理还会释放20%。城市规划区外的农村基础设施薄弱、交通条件差、建设用地分散应因势利导的引导农村集体组织和农民全面、系统、科学、高效的制定利用方案、开发经营方案。各级政府应将这部分建设用地纳入国有土地供应市场，统筹城乡一体化的土地供应市场，减少重复项目、重复投资、合理配置土地资源。对农村集体经营性建设用地，按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，以公开、规范的“招拍挂”方式出让、转让、出租、抵押、担保、出资、入股、合营等形式流转集体建设用地使用权。在符合规划的前提下，依法保障与国有土地使用权享有平等的权益。
建立健全集体建设用地登记制度，对于土地流转、抵押、担保、出资、入股等享有国有土地同等的登记权。
　　实践中，各地已开始逐步将目光转向农村集体建设用地，通过推进集体建设用地流转，为农村发展和城镇建设提供新的用地空间。集体建设用地市场化是个新课题，目前尚无明确的法律规定，处在试点和探索阶段。现结合部分省市自治区在农村集体建设用地上开发经营房地产问题，提出几点思考和建议。
　　一、集体建设用地法律地位的演变是开发的可能
　　农村集体建设用地，是指农民集体所有的、经依法批准用于非农业建设的土地，包括兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地以及乡村建设公共设施和公益事业建设用地。
　　目前对集体建设用地开发经营的法律限制条款，《土地管理法》第43条规定,任何单位和个人进行建设需要使用土地的,都必须依法申请使用国有土地;第63条规定,集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。现行法律从土地审批权和用途管制两方面严格控制了农村集体建设用地使用权的开发经营。
　　但“破冰”早已开始。早在上个世纪90年代，广东、上海、浙江、江苏等沿海发达省市就有所尝试。从2004年开始，国土资源部与广东、天津合作开展了集体建设用地流转试点。有关政策也逐渐开始“解冻”。2004年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2006年出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定：“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划和村镇规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”文件明确了农村集体建设用地在符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的前提下允许流转。
　　十七届三中全会一项重大的举措就是决定建立严格规范的农村土地管理制度,集体建设用地可以直接入市,打破了以所有制性质屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍,为实现集体土地与国有土地同地、同价、同权,建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间,对于农民以土地权益合法分享工业化和城镇化成果提供了政策支持
　　二、建立城乡统一的土地交易市场是开发的前提
　　集体建设用地交易，从理论上首先应突破原有特指集体建设用地使用权流转的狭义概念，按照同地、同权、同价，建立城乡统一的土地市场原则，既包括乡镇企业、乡镇村公益事业和公共设施等土地使用权的流转，也应包括农民住宅用地即宅基地的流转。
　　城市规划区外的集体建设用地，除可以建设公益事业外，可以根据规划设立开发经营项目、工矿用地、旅游用地、商业用地。农民可以通过招商引资的方式吸引投资、招揽客商，可以将土地作价入股;可以依法转让、转租;可以设定抵押、担保。集体建设用地制度的改革必将为新农村建设、集体土地产权房带来新的活力。城市规划区内的集体建设用地已经列入城市规划用途，因此，不能享受改革的成果。
建立集体建设用地城乡统一市场应掌握的基本原则：以全面开展农村土地整治为基础，以城乡建设用地增减挂钩为平台，以政府指导和企业介入为保障，以维护农民土地权益为根本。
　　三、农村新民居建设可以与房地产开发衔接新途径
　　在《土地管理法》未修改前，目前主要依据是有关政策，而且从法律、政策、理论层面，都存在一定争议，从全国来看，还停留在试点阶段，尚未全面推开。部分省市虽然已出台了集体建设用地使用权流转管理办法等地方性法规，但只是对非住宅集体建设用地流转进行了一些规范。但实际上，各地对集体建设用地流转的关注点，在于如何通过流转，破解农民住宅用地难题，这种流转，早已突破了狭义的流转概念。近年来国土资源部提出的城乡建设用地增减挂钩，实行的土地置换政策，实际都属于集体建设用地交易的范畴。实践中，一些地方在城中村改造、新民居建设中开展的“收购指标”，就是综合运用“周转用地”和“置换政策”，对集体建设用地的使用权进行了“移位交易”。因此，全面推进集体建设用地市场化，是形势所迫，大势所趋。
　　四、利用“挂钩”政策置换城镇建设用地实现房地产开发
　　集体建设用地流转的主要目的在于通过盘活现有的存量集体建设用地，在保持区域内建设用地总量不增加，耕地面积不减少的前提下，结合开展农村土地整治，对节余出来的建设用地进行集中安排使用。核心是通过城乡建设用地增减挂钩平台，既满足工业化、城镇化和新农村建设对用地的需求，又能确保耕地占补平衡，从而实现保障发展和保护耕地的双重目标。因此，开展集体建设用地交易，必须遵循的主要原则就是建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，最终实现建设用地总量和耕地总量两个动态平衡。
　　五、利用新的城乡规划实施“城中村改造”房产开发
　　《城乡规划法》自2008年1月1日起实施，新一轮城乡规划目前已经制定，新的规划不仅要求制定城市规划，还要制定镇、中心镇、村庄规划，为土地用途的界定提供了新的范围和空间。新的规划是集约用地原则的集中体现。将通过开展集体建设用地交易，最重要的一条就是改变多年来存在的集体建设用地布局散乱、土地利用效率低下、闲置浪费现象突出等问题，通过土地空间的“移位”，权益人的“易主”，实现集中连片开发利用，节约集约用地，形成农村人口、土地、产业相对集中。一是结合新一轮乡镇土地利用总体规划修编和开展新民居建设，在农村逐步推行功能区划，有条件的地方，应积极引导村庄合并，建设中心村和新型农民社区。二是对分散在乡（镇）、村的各类私营、个体企业，也应合理规划，通过土地资源的整合，建立中小企业创业基地，形成一定规模的产业聚集。
　　六、依靠政府土地开发指导，积极参与土地市场运作
　　集体建设用地流转从深层意义上看，是对城乡土地布局和结构的调整优化。流转的前提是必须符合新一轮土地利用总体规划，不能一轰而起，无序流转，甚至违规操作，应试点先行，逐步推开。土地具有资源、资本、资产三重属性，在土地流转过程中，要充分发挥政府的主导作用，统筹规划，合理引导，加强监督管理。在农村土地整治和新民居建设中，要允许和鼓励企业介入，通过市场方式运作土地流转。同时必须建立集体建设用地流转的有形市场，按照公开、公平、公正的原则，在集体建设用地出让中逐步推行“招拍挂”制度。
　　七、坚持自愿有偿，保障农民权益是集体土地开发的重点
　　土地是农民生存和发展的基础，开展集体建设用地流转，必须把维护农民合法权益放在首位，从长远考虑，要确保农民生活有依靠、生计有保障。目前个别地方在开展新民居建设中，通过土地置换，将集体建设用地大量转征为国有土地，甚至在城镇近郊，将集中建设的中心村土地也转征为国有土地，农民彻底失去了土地的所有权，这种苗头性倾向应引起注意。在城镇规划区内，一部分集体建设用地可以转征为国有土地，但不一定所有的集体建设用地都要转为国有土地，应尊重农民意愿。在目前土地两种所有权并存的情况下，应尽可能保留一部分集体建设用地所有权，使农民可以获得长期的土地收益。
　　八、“拆旧建新”式改造开发房地产继续受限
　　2010年3月，国土资源部下发的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》指出：因地制宜地推进“空心村”治理和旧村改造。各地要结合新农村建设，本着提高村庄建设用地利用效率、改善农民生产生活条件和维护农民合法权益的原则，指导有条件的地方积极稳妥地开展“空心村”治理和旧村改造，完善基础设施和公共设施。对治理改造中涉及宅基地重划的，要按照新的规划，统一宅基地面积标准。对村庄内现有各类建设用地进行调整置换的，应对土地、房屋价格进行评估，在现状建设用地边界范围内进行；在留足村民必需的居住用地（宅基地）前提下，其他土地可依法用于发展二、三产业，但不得用于商品住宅开发。这里只限制“村庄内”建设用地，没有限制村庄外建设用地，只限制商品住宅开发，没有限制其他商业开发。
　　九、农民有偿取得的宅基地为将来土地入市提供了开发可能
　　2010年3月，国土资源部下发的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》指出：经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村委会对新申请宅基地的住户实行宅基地有偿使用。虽然对宅基地流转未有新的政策规定。但提出农村宅基地管理制度改革的目标是“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地的用益物权”，其核心是完善农民宅基地使用权，有偿取得就会产生市场价格，就有交易的参考基础，农村宅基地就会出现：“划拨”和“出让”之分，“出让”的就是交易的原型，划拨的继续禁止交易，如同国有土地一般。有偿方式取得的宅基地使用权为开发房地产提供了土地资源。


文/闫凤翥 国务院经济研究中心特邀研究员 河北冀港律师事务所主任