试论地方性法规实施反馈制度的构建

谢章泸


摘要：立法是为了解决社会问题，一部法规出台后效果如何，是否符合“三个有利于”标准，对推动本地区政治、经济、文化建设和社会全面进步能起多大作用以及其执法成本是多少，都应当有所反馈，以使地方立法机关及时了解所制定的法规质量，进行必要的修改、补充和废止。因此，建立地方性法规实施反馈制度就显得尤为必要。本文就实行地方性法规实施反馈制度的有关问题作一些探讨，以期通过开展这项工作，对进一步提高地方立法质量起到一定的作用。
关键词：地方性法规 实施反馈 构建内容

从1979年7月地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力以来，地方人大及其常委会制定了38000多见件地方性法规，民族自治地方制定了480多件自治条例和单行条例。改革开放20多年来的实践证明，地方立法已经成为我国社会主义立法体制的重要组成部分，为中国特色社会主义法律体系的初步形成，促进地方各项事业的全面、协调、可持续发展发挥了重要的作用。但是我们应该清醒地看到，当前我国地方立法工作还不能完全适应国家法制建设、社会主义市场经济发展和社会全面进步的需要。有的地方性法规与法律、行政性法规、地方性法规之间存在着矛盾和不协调；有的地方性法规是“大而全”、“小而全”，重复立法比较多；有的地方性法规比较原则，操作性不强；有的地方性法规缺乏地方特色和针对性。
立法是为了解决社会问题，一部法规出台后效果如何，是否符合“三个有利于”标准，对推动本地区政治、经济、文化建设和社会全面进步能起多大作用以及其执法成本是多少，都应当有所反馈，以使地方立法机关及时了解所制定的法规质量，进行必要的修改、补充和废止。因此，建立由立法机关组织有关部门对颁布实施一定时期的地方性法规在实施中的全面情况，特别是还有哪些不适当、不完善的地方，结合执法实际，对法规的社会效益和经济效益进行综合评价的调查，及时总结立法经验，有针对性地解决地方立法中存在的问题的地方性法规实施反馈制度就显得尤为必要。本文就实行地方性法规实施反馈制度的有关问题作一些探讨，以期通过开展这项工作，对进一步提高地方立法质量起到一定的作用。
一、地方性法规实施反馈制度的概念和特征
地方性法规实施反馈制度，又叫地方立法反馈制度，是指由地方立法机关制定的，要求在地方性法规颁布实施后的一定时期内，与地方性法规实施有关各方将法规实施过程中发现的法规自身缺陷及其贯彻执行效果，及时反馈给地方立法机关及其工作机构，由其进行分析处理，适时作出完善立法的部署和安排，以提高地方立法工作质量的原则性规定。日前在吉林等省开展的地方性法规“后评价”和有些地方人大开展的“地方立法跟踪问效”就是对地方立法实施反馈的法律行为。因此，地方立法实施反馈制度也可称为“地方立法跟踪问效制度”或“地方立法后评价制度”。
地方性法规实施反馈制度的法律特征有：（1）实施地立性法规实施反馈制度的目是地方立法机关为了及时掌握地方性法规实施中存在的问题，为地方立法机关适时作出完善地方立法的部署和安排提供依据，以提高地方立法质量，进一步解决本地方需要用法规调整、规范的各种实际问题，为改革、开放、发展、稳定和社会全面进步提供立法保障。（2）地方性法规实施反馈的对象为由地方立法机关颁布实施的地方性法规，包括由其制定和批准的地方性法规。（3）实施地方性法规反馈的主体包括对法规负有组织实施职责和法规中涉及的有关行政机关，对法规实施负有监督检查职责的机关以及法规实施中涉及的管理相对人、社会其他组织和各界人士。（4）地方性法规实施反馈的内容为地方性法规贯彻实施过程中的执行效果及其自身存在的缺陷。
二、地方性法规实施反馈的范围
立法的直接目的是要使法律、法规得到贯彻实施，最终目的是为了解决社会问题，调整、规范社会关系，使社会健康、有序、快速地发展。这既取决于法规适应社会需要的程度，又取决于法规体系内部是否和谐。因此，在地方性法规的贯彻实施中需要对法规负有组织实施职责和法规涉及的行政机关，对法规负有监督检查职责的机关以及法规实施中涉及的管理相对人、社会各界人士对地方性法规实施中的贯彻执行效果及其存在的自身缺陷作出立法反馈。具体说来包括以下几方面具体内容：（1）法规条文不明确、不确切而引起歧义的。（2）法规条文不具体而不便于操作的。（3）法规对其调整的事项规定有遗漏的。（4）法规之间不协调甚至互相冲突而造成执法矛盾的（5）法规有关规定不切合实际，造成难于执行、不能执行或者执行后弊大于利的。（6）法规所调整的社会关系发生了变化，原有规定不能适应变化了的新情况的。
三、地方性法规实施反馈的方式
地方性法规实施后会产生系列积极或消极的影响，这些执行效果需要通过一定的方式反馈给地方立法机关，才能达到其实施目的。地方性法规实施反馈的方式不外乎包含以下几种方式：（一）专题报告。即对地方性法规负有组织实施职责的行政机关和对法规负有监督检查职责的机关，应当在地方性法规实施一定时期内，收集、汇总地方性法规在本辖区范围内实施的反馈意见，及时向地方立法机关或其工作机构写出书面专题报告。专题报告应当包括下列内容：（1）一定时期内地方性法规在本地区的贯彻落实的基本情况。（2）地方性法规有哪些条文存在自身缺陷及其对执法的影响。（3）对法规完善有何修改意见和建议。（二）跟踪调查。地方性法规实施机关对法规的实施情况进行调查、监督、测定、评价，及时发现和反映地方性法规自身存在的缺陷，向当地国家权力机关或地方立法机关提出解决缺陷的意见和建议。必要时，地方立法机关或其工作机构可以组织有关专家、人大代表和组织实施机关进行集中性的跟踪调查。（三）对照检查。属于同一调整范围或者调整范围与之密切相关的上位法或者同位法出台后，应当及时组织实施下位法或者同位法的省级行政机关和地方立法工作机构，对照检查新出台的上位法或者同位法是否不一致甚至相互抵触，对不一致甚至相互抵触的情况应当书面报告地方立法工作机构。（四）以信函、电话、电子邮件等方式提出地方性法规实施反馈意见。地方立法工作机构、组织实施法规的各级行政机关要畅通各种地方性法规实施反馈信息渠道，对社会各界以信函、电话、电子邮件等方式提出的反馈意见及时进行分门别类的整理加工、逐条加以认真研究，吸纳各方面有益的建议、意见。同时可以考虑向个体单向书面反馈处理意见，这样就可以充分尊重和发挥人民群众在地方立法中的民主权利，调动他们参与地方立法反馈的积极性，体现立法为民这一宗旨。
四、地方性法规实施反馈意见的处理
地方性法规实施反馈制度实施后，将会收到社会各方面许多反馈意见，如果对这些反馈意见不能认真进行处理，一方面会影响地方立法质量的提高，另一方面也会降低民众参与地方性法规实施反馈和参与地方立法的热情，挫伤他们的积极性。因此，地方立法机关及其工作机构在收到地方性法规实施反馈信息后，应当对地方性法规实施反馈意见根据不同情况作如下处理：
（一）作出或者提请作出立法解释、应用解释。对地方性法规自身缺陷，通过立法解释或者应用解释能够解决的，地方立法工作机构应当提请地方立法机关按照有关解释规定办理。
（二）制订地方性法规实施细则。地方性法规规定过于原则，不够具体，难于操作的，可以赋予各级地方政府根据法规原则从本地实际出发，研究制订实施细则。
（三）制定法律、行政法规的变通或者补充规定。法律、行政法规的规定不适合本地区实际的民主区域自治地方，可以按照民族区域自治法的有关规定，研究拟订地方性法规的变通或者补充规定等单行条例。
（四）修改、废止地方性法规。通过地方性法规实施反馈，发现地方性法规存在有遗漏、不切合实际、不符合改革开放和社会主义市场经济需要等缺陷的，地方立法机关应当按照立法程序，该修改的及时修改，该废止的及时废止。
（五）执法矛盾协调。有关行政机关在实施地方性法规时因对有关条文理解不一致而产生矛盾和争议的，由地方人民政府法制工作机构根据地方性法规原则进行协调，协调不成的报地方立法工作机构协调处理。
（六）提请国务院裁决。根据《立法法》第八十条“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章”和第八十二条“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行”。当国务院部门规章与地方性法规的同一事项的规定不一致的，由省政府法制工作机构提请国务院裁决，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。
（七）提请全国人大常委会裁决。根据立法法第七十九条第二款规定行政法规的效力高于地方性法规、规章。当地方性法规与国务院制定的行政法规对同一事项规定不一致的，下位法只有服从上位法的规定。但是，如果地方立法机关制定的地方性实施法规没有违反相关法律规定，而是与行政法规等上位法相违背时，由地方立法工作机构建议省级人大常委会提请全国人大常委会裁决。如2003年8月8日，国务院颁布新的《婚姻登记条例》，取消婚检作为结婚登记必要条件的规定，曾被舆论广泛称赞为权力归位。但今年6月24日，黑龙江省人大常委会对《黑龙江省母婴保健条例》进行了修正，保留“准备结婚的男女双方应当接授婚前医学检查和婚前健康教育，凭婚前医学检查证明，到婚姻登记机关办理婚姻登记”等内容。这是自2003年10月1日实行自愿婚检以来，第一个恢复强制婚检制度的省份，顿时一石激起千层浪。为此来自江西的杨涛和来自北京的王金贵以中国普通公民身份，联名致信全国人大常委会，建议对《婚姻登记条例》及《黑龙江省母婴保健条例》进行审查。因此，在地方性法规实施反馈制度实施后有必要建立针对类似地方立法冲突事件作出积极反映的提请裁决机制。
作者简介：
谢章泸（1978—） 男 江西省立法研究会会员 中共江西省委党校2005级脱产研究生 330003 电话：13247811415


山东省政府办公厅


关于转发《山东省农作物品种审定工作试行条例》的通知
山东省政府办公厅



经省政府同意，现将省农作物品种审定委员会制定的《山东省农作物品种审定工作试行条例》转发给你们，望认真研究执行。
选育和推广良种，是促进农业发展的重要措施。各地要切实加强对这一工作的领导，坚决克服农作物品种审定、管理上的混乱现象，做到有计划地推广优良品种，充分发挥良种作用。

山东省农作物品种审定工作试行条例
为搞好农作物品种审定工作，加强品种管理，有计划地推广优良品种，实现品种布局区域化，充分发挥良种的作用，促进农业生产发展，特制订本条例。
第一条：审定机构
省已设立农作物品种审定委员会，由农业、科技、农业科研、农业院校以及粮食、纺织、商业、标准、种子等有关部门的领导干部和科技人员代表组成。委员会根据需要按不同作物设专业组。
省农作物品种审定委员会设立常务委员会，在省农作物品种审定委员会闭会期间，常务委员会负责主持品种审定等有关工作。
地、市设农作物品种评审小组，由农业和有关部门的代表组成。
品种审定委员会和评审小组的日常工作，分别由省、地、市种子公司办理，不另设办事机构。业务经费原则上由同级农业事业费中列支，地方财政要予以支持。
第二条：职责任务
农作物品种审定委员会是审定农作物品种的权力机构。其任务是：
（1）根据全国农作物品种审定条例和有关规定，研究制定我省农作物品种审定工作的规章制度、管理办法和审定标准。
（2）审定农作物品种应用的经济价值，确定其推广范围。
（3）组织领导省品种区域试验、生产试验工作。
（4）推荐参加全国区域试验的品种。
（5）对已推广的品种进行复审。
地区评审小组在省审定委员会的指导下，主要做好设在本区范围内的品种区试、生产试验的管理工作，对报审品种提出评审意见；推荐参加省区试的品种；在搞好试验的基础上，向省农作物品种审定委员会报审适宜本地种植的品种。
第三条：报审品种的条件
1．报审品种，必须在省区试结束后，填写报审申请表，并具有区域试验、生产试验和抗性、品质鉴定等资料。
2．报审品种的产量，一般应高于推广品种（原种）的百分之十以上，杂交种应高于当地推广的杂交种（一级良种）百分之十以上，或比当地推广品种（原种）高百分之二十以上；有些品种虽产量相当于当地推广品种，但在栽培、品质、熟期、制种和抗逆性等方面有特殊应用价值，也
可报审。
3．报审品种的育种单位要提供一定数量的原种。
第四条：审定程序
1．由选育（引进）单位向所在地区评审小组提出申请，地区评审小组提出评审意见，报省品种审定委员会。省属农业科研和农业院校等单位选育（引进）的品种，由院、校等单位的科技组织签署意见后向省品种审定委员会申请。
2．省农作物品种审定委员会各有关专业组，对报审品种提出审定意见。
3．省农作物品种审定委员会常务委员会根据专业组的意见进行审定。
4．经审定确定为推广的品种，由省农作物品种审定委员会发给品种审定合格证，并予以公布。选育单位把所准备的原种随即提供给种子公司安排示范繁殖。
5．经审定同意推广的新品种名称，原则上由选育单位或个人提出建议，由省农作物品种审定委员会审议定名，统一编号登记，并报全国农作物品种审定委员会备案。引进品种一般采用原名或引进时统一编号。提纯复壮的品种不予审定，也不得另行命名。
6．经审定为不宜推广的品种，如选育单位或个人有异议时，可进一步提供有关资料，申请复审。
第五条：奖 惩
1．经审定合格的品种，育种（引种）单位可持省农作物品种审定委员会发给的品种审定合格证，向有关单位申报成果奖。有关单位应按规定，对育种（引种）单位或个人给予精神鼓励和物质奖励。
2．未经审定或审定不合格的品种，不得申请报奖，不得自行推广，也不得通过报刊、广播等形式进行宣传。任意扩散造成损失者，应负经济责任。
本条例自公布之日起执行。



1982年5月22日