省政府办公厅转发省食品安全委员会办公室江苏省食品安全工作综合评价暂行办法的通知

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省政府办公厅转发省食品安全委员会办公室江苏省食品安全工作综合评价暂行办法的通知

江苏省人民政府办公厅


苏政办发〔2005〕106号

省政府办公厅转发省食品安全委员会办公室江苏省食品安全工作综合评价暂行办法的通知

  

  各市、县人民政府,省各委、办、厅、局,省各直属单位:
  根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发〔2004〕23号)、《省政府关于进一步加强食品安全工作的意见》(苏政发〔2005〕10号)和国家食品药品监督管理局等八部门制定的《实施食品放心工程综合评价办法(试行)》(国食药监察〔2004〕442号),省食品安全委员会办公室制定了《江苏省食品安全工作综合评价暂行办法》。经省政府同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。

  

  
  二○○五年九月十九日
  

  江苏省食品安全工作综合评价暂行办法
  (省食品安全委员会办公室 2005年9月)

  第一条 为切实加强全省食品安全工作,强化监督,落实责任,深入推进食品放心工程,努力创建食品放心消费环境,根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发〔2004〕23号)、《省政府关于进一步加强食品安全工作的意见》(苏政发〔2005〕10号)和国家食品药品监督管理局等八部门制定的《实施食品放心工程综合评价办法(试行)》(国食药监察〔2004〕442号),结合我省实际,制定本办法。
  第二条 本办法适用于全省各级人民政府对下级人民政府、同级政府有关部门食品安全工作的评价。评价工作经省政府授权,由省食品安全委员会具体组织实施。
  第三条 食品安全工作综合评价以实事求是、客观公正,以评促管、激励引导为原则,坚持宣传教育与考核监督相结合,责任落实与责任追究相结合。
  第四条 食品安全工作综合评价指标分为管理性指标和绩效性指标。管理性指标主要评价政府责任落实、管理体系建立健全、各项治理措施的实施情况;绩效性指标主要评价各项预定目标的完成情况。
  第五条 评价采取评分制,满分为100分,其中管理性指标60分,绩效性指标40分。采用逐项扣分办法,每项扣分直至该项标准分扣完为止。
  第六条 每项评价项目分为A、B、C、D四等,权重分别为1.0、0.8、0.6和0,具体得分为项目标准值乘以权重。
  第七条 评价结果分为优秀、良好、合格、不合格四个等次。
  地区评价按总分数进行评定,得分在90分以上(含90分)的为优秀,80-90分(含80分)的为良好,60-80分(含60分)的为合格;低于60分的为不合格。
  部门评价按应评价项目得分占应评价项目总分的比例确定等次。评价得分比重在90%(含90%)以上的为优秀, 80-90%(含80%)的为良好,60-80%(含60%)的为合格,低于60%的为不合格。
  第八条 有下列情形之一的地区,实行一票否决,年度评价为不合格:
  (一)发生重、特大食品安全事故的;
  (二)发生食品安全事故隐瞒不报或弄虚作假,或对事故处置不力,造成事故影响扩大、人员和财产损失增加的;
  (三)发生重大食品质量问题,被全国性媒体曝光或国家有关部门查处,并造成严重社会影响的。
  第九条 有下列情形之一的地区,年度评价扣除绩效分20-40分。
  (一)发生较大食品安全事故的;
  (二)发生食品质量问题,被省内媒体曝光或省有关部门查处,并造成较大社会影响的;
  (三)区域性食品安全问题长期得不到解决,并造成不良社会影响的。
  第十条 综合评价采取自查自评与组织评价、日常评价与年度评价、随机评价与安排评价相结合的方式。每年12月底,各市人民政府和省有关部门应将本年度食品安全工作自评结果书面报省政府和省食品安全委员会。
  第十一条 评价工作一般在年末进行,评价小组由省食品安全委员会成员单位及有关专家组成。
  第十二条 评价工作按以下程序进行:被评价单位自查总结,向评价组汇报,评价组查看相关记录及档案资料,实地考查,询访基层相关人员及消费者,综合评价组成员意见,确定评价结论,评价组长签字,评价材料报送省食品安全委员会。
  第十三条 省食品安全委员会将综合评价结果上报省人民政府,同时书面通知被评价单位。
  第十四条 经省人民政府同意,省食品安全委员会对评价结果为优秀和良好的地区和单位予以通报表彰;对评价结果为不合格的地区和单位,予以通报批评并提出限期整改意见。
  第十五条 本办法由省食品安全委员会办公室负责解释。
  第十六条 本办法自下发之日起施行。


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  在审理或研究财产型犯罪的过程中,在法条中不难发现“非法占有目的”这样的用语,作为犯罪的构成要件,研究占有的意思与目的是十分有必要的。

  一、刑法意义上的占有意思

  占有意思,即事实上支配物的意思。因我国立法与大陆法系立法较为接近,故研究大陆法系对占有的定义,有较大的借鉴意义。大陆法系对刑法上的占有的认定,有以下几种观点:1、管有说,该说认为凡是他人之物在自己的管有之中,就属于占有。2、事实及法律上支配说,该说认为只要存在法律上或事实上的支配状态,就可以成立占有,至于是否存在物理的握持并不重要,因此对存单、仓单、提单等法律单据的支配,同样是刑法上的占有。3、纯粹的事实上支配说,该说指出只有在事实上支配财物才能成立刑法上的占有,包括事实上的买卖、赠与等法律行为或者使用、收益等使用行为,据此,依据存单、仓单、提单等法律形式的支配不能构成刑法上的占有。如单纯地处分存单只构成背信罪,只有将钱取出之后意图非法占有的情形才构成侵占罪。4、处分可能状态说,该说认为只要存在能将他人之物当作自己之物处分的可能状态,就成立刑法上的占有。5、支配说,认为只要能够支配物,就构成占有。事实及法律上支配说较准确地界定了刑法上占有的含义,成为目前日本和台湾判例及学说界的通说 。通观以上学说,可以看出,大陆法系注重占有的事实和状态,是否具有占有的主观意思并不影响占有的成立。无论是明示的占有意思,还是推定的占有意思,均不是占有的构成要件。可见,此处的占有更注重对本权的保护。

  二、民法意义上的占有意思

  民法上“占有”概念的起源可谓源远流长,罗马法将其定义为“possessio”,即对物有占有意思并实施占有的行为。与其类似的概念是日耳曼法上的“Gewere”,在这个意义上的占有,就不仅仅是一个事实,还是一种权利。以是否需“占有意思”为要件,学术上有主观说、客观说和纯粹客观说三种见解 。主观说认为,占有的成立必须同时具备事实上的管领力与占有意思,此处的占有意思有可能为所有人的意思,有可能为支配意思,也有可能仅仅是为自己的意思而进行占有行为 。客观说认为,占有系对于物的事实管领力,无须具备特别的意思,所谓的管领意思不过是事实管领力的组成部分,并非独立的要素。纯粹客观说则认为,占有单纯为客观上对物的事实上的管领,不以占有意思为构成要件 。现行通说认为占有之成立,除以事实上管领力为其“体素”之外,必须有占有意思作为其“心素”存在,并且占有之意思并非法律行为上的意思,而是一种自然的意思(einnaruerlicher Wille),故取得某物之占有并维持其占有皆不以具有行为能力为必要,只要对物有为支配的自然能力,即为已足,故无行为能力人和限制行为能力人具有此种能力时,也可以成为占有人 。

  三、刑法占有与民法上占有的比较

  刑法上的占有,只在于确认财产被现实支配的事实,因此一时的控制支配也可以构成”。而民法主要保护平等主体之间的法律关系,强调民事主体有为自己支配的善良意思。“民法上的占有主要在于确定占有人与其他人(包括本权人)的权利义务界限,占有本身构成财产归属与控制秩序的一部分,是对财产的持续稳定的、明确的控制与支配;刑法上的占有并不要求占有人有为自己而占有的意思,刑法中的占有意思则是概括的、抽象的,并不要求存在特定的意思内容,只要在本人排他的管理、支配领域之内,又不存在特定的支配关系,不论是否知道,均推定其对该空间范围之内的一切有占有意思 。刑法上占有意思是概括的意思,并不需要明确占有意思的内容,推定成立的占有意思,即可作为犯罪的构成要件。例如乘客遗忘在出租车上的财物,不论出租车司机是否知晓,则推定成立对遗忘物的占有,若司机将其据为己有,则成立侵占罪。

  四、非法占有目的

  (一)非法占有目的的定义

  对非法占有目的内涵的界定,主要有以下观点:1、排除权利者的意思说,即认为非法占有的目的,是指排除权利者行使所有权的内容,自己作为财物的所有者而行动的意思。3、利用处分的意思说,即认为非法占有目的是遵循财物经济的本来的价值加以利用处分的意思 。通说则采取了折中说,所谓“非法占有目的”,又称为“不法领得意思”,是指“永久性地排除原占有权利者,将他人之物作为自己之物,并遵从财物的经济价值加以利用和处分的意思” 。“从消极层面上看是排斥他人占有,从积极层面看,则是行为人意图使自己具有类似于所有人的地位,从而对他人财物加以支配控制 。结合我国的法律配置:如《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2010〕18号)第四条的规定:“以非法占有为目的,使用诈骗方法实施本解释第二条规定所列行为的,应当依照刑法第一百九十二条的规定,以集资诈骗罪定罪处罚。使用诈骗方法非法集资,具有下列情形之一的,可以认定为“以非法占有为目的”:(一)集资后不用于生产经营活动或者用于生产经营活动与筹集资金规模明显不成比例,致使集资款不能返还的;(二)肆意挥霍集资款,致使集资款不能返还的; (三)携带集资款逃匿的;(四)将集资款用于违法犯罪活动的;(五)抽逃、转移资金、隐匿财产,逃避返还资金的; (六)隐匿、销毁账目,或者搞假破产、假倒闭,逃避返还资金的;(七)拒不交代资金去向,逃避返还资金的;(八)其他可以认定非法占有目的的情形。”则,我国立法也是采取了折中说。

  (二)非法占有目的的对象是否具有期待可能性

  对于非法占有的客体,可以是动产,也可以是权利。而作为动产的孳息,是否为非法占有目的的客体,笔者认为应具体分析。如盗窃已经结果的果树,或盗窃即将生产幼崽的母牛,可以预见到其孳息带来收益的存在,则此时非法占有的目的可及于孳息。若盗窃或侵占的对象是货币,则不能以若非犯罪人的不法行为,非法占有的货币或用于投资或用于借贷等获得的孳息数作为非法占有的客体,因为其孳息是否存在为不可知,不具有期待可能性。综上所述,笔者认为,若非法占有财物的孳息是明确可知,并确定已属于不法占有人控制的,则不法占有的客体及于孳息;反之,则不具有期待可能性。

  (作者单位:江西省新建县人民法院)
药品不良反应与医疗诉讼

李洪奇律师 北京市中济律师事务所医学法律部主任


统计数字表明,2002年全国各级人民法院受理的医疗诉讼案件多达170万件,其中涉及药物纠纷的占37%,药品生产、经营企业成为被告已不鲜见。
依照我国现行法律和法规,大多数药物纠纷案件都不会简单地归责于药品生产经营者,而是要以过错行为、损害结果以及二者因果关系为逻辑前提,根据具体情节定案归责。概括而言,只有两种情况下生产经营者才有可能承担法律责任:一是药品质量有瑕疵;二是药品发生了不良反应。从司法实践看,药品质量责任比较容易认定,只要证明存有质量问题,就应依照我国《民法通则》和《产品质量法》等法律法规有关规定追究生产经营者的法律责任,人民法院依据不同的损害结果予以判决;然而,药品不良反应则不同,需要认真鉴别和论证,才能认定生产经营者是否承担不利法律后果。
本文希望通过分析药品不良反应的含义、与其他药物纠纷的区别以及相关法律责任和免责事由,探究医疗诉讼中药品生产经营者的因应对策。
一、药品不良反应的含义
1999年国家药品监督管理局和卫生部联合发布《药品不良反应监测管理办法(试行)》,把不良反应定义为:“主要是指合格药品在正常用法用量下出现的与用药目的无关的 或意外的有害反应”。这一法定概念包含三个要素:一是药品必须合格。假冒伪劣药品及其他不合格药品的人身损害不能认定为“不良反应”;二是用药必须严格符合药品明示的规定,或遵守医师的正确医瞩。不正常、不合理的用药不在此列;三是发生了有害反应,且这种有害反应是与治疗目的无关的或者是出乎事先预料的。以上三要素缺一不可,必须同时满足才可鉴定为药品不良反应。
二、药品不良反应与其他药物纠纷的区别
医疗诉讼的原因大致有两种,即医疗纠纷和药物纠纷。医疗纠纷主要针对医疗机构和医务人员,药物纠纷主要针对生产经营企业,二者有时会出现一案并存的情况,特别是涉及药物治疗的纠纷。
医疗纠纷的分析另文论述,在此不再赘言。药物纠纷可分为由药物本身引起和因药物使用引起的两类纠纷。药物本身问题包括药品质量问题、药品不良反应及上市前临床实验中没有显现的其他问题;药物使用问题包括运输储藏造成的药品变质失效,临床或OTC用药不合理(如对因对症、配伍禁忌、用法用量等问题)以及其他外部原因。可见,药物不良反应属于药物纠纷中的药物本身问题,是药物纠纷的下位概念,二者不属同一层面。由于药品不良反应是限于科技发展水平所不能认识和解决的问题,而其他药物纠纷则多是人为过失所致,因此有必要对药物不良反应进行更下一更狭义、更周延的界定,严格区分药品不良反应和其他形式的药物纠纷,以利于法律责任的认定。
三、药品不良反应的法律责任及免责事由
第一、单纯的药品不良反应一般不负法律责任
按照药品不良反应的法定概念,药物纠纷案件一经鉴定为“不良反应”,实际上已经排除了人为过失和过错。由于药品不良反应在我国民法上不属于严格过错责任和推定过错责任范畴,只能适用过错责任原则或公平过错责任原则,因此生产经营者只要没有过错,就不必承担法律责任;特殊情况下,人民法院行使自由裁量权。根据实际情况,由当事人分担民事责任,但这不具普遍性。我国药政法规规定了一些生产、经营者可以免责的条款。例如,99年《监测管理办法(试行)》规定,“药品不良反应报告的内容和统计资料是加强药品监督管理、指导合理用药的依据,不是医疗纠纷、医疗诉讼和处理药品质量事故的依据”。这一条体现了现行法律法规不支持单纯以药物不良反应提起医疗诉讼的原则立场。2002年9月1号实施的《医疗事故处理条例》也规定,“在医疗活动中由于患者病情异常或者患者体质特殊而发生医疗以外的”和“在现有医学科学技术条件下,发生无法预料或者不能防范的不良后果的”不是医疗事故,从理论上把不良反应排除在医疗事故之外。《条例》同时规定,“不属于医疗事故的,医疗机构不承担赔偿责任”。
第二、药品生产、经营者必须严格履行报告义务
我国对药品不良反应实行逐级、定期的报告制度。2001年新修正的《药品管理法》规定,“国家实行药品不良反应报告制度。药品生产企业药品、经营企业和医疗机构必须经常考察本单位所生产、经营、使用药品质量、疗效和反应。发现可能与用药有关严重不良反应,必须及时向当地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门和卫生行政部门报告”,“对已确认发生严重不良反应药品,国务院或者省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门可以采取停止生产、销售、使用紧急控制措施,并应当在五日内组织鉴定。自鉴定结论作出之日起十五日内依法作出行政处理决定”。可见,药品生产经营企业的法定义务是建立健全不反应的反馈、报告机制。
第三、药品生产、经营者承担过错责任
遇有下列情形之一的,由过错行为和损害事实的生产经营者则要承担行政责任和法律责任:(一)、发现药品不良反应应报告而未报告的。(二)、药品使用说明书上应补充注明的不良反应而未补充的。(三)、未按规定报送或隐瞒药品不良反应资料的。
四、药品不良反应的诉讼对象
随着人们法律意识的提高,医疗诉讼案件逐渐增多,特别是最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》自2002年4月1日正式实施以来,一些人无视基本医学事实和法律事实,滥用诉权,增加了药品生产经营者的诉讼成本。
笔者认为,药品生产经营者面对医疗诉讼时不能忽视以下三个方面:
第一、应诉答辩时认真分析纠纷的类别和本质,区别药品不良反应纠纷与其他药物纠纷。
第二、证证明自己履行了法定义务,以及商业行为中没有过错和不足。同时证明对方当事人或第三人存有过错。
第三、掌握必要的法律知识。我国已初步建立了一套以《药品管理法》为法律、配以行政法规、地方法规以及部门规章的药事法律体系,药品不良反应的管理亦以纳入法制化轨道。但不能否认,现在的法律体系尚不健全,某些法律规定互相冲突,造成法律适用困难、甚至是法律盲区。只有系统研读药政法律法规,通解其立法本意,依法行事,才能真正保护自身的合法权益。


李洪奇律师 北京市中济律师事务所医学法律部主任
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