合同诈骗中“非法占有目的”之探析

向隆鸣

合同诈骗罪是97刑法新增加的罪名。在以往的司法实践中，合同诈骗的行为都按诈骗罪处理。同其他金融诈骗罪一样，合同诈骗罪也是从诈骗罪中分离出来的。在1996年《最高人民法院关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》（以下简称“96司法解释”）中，合同诈骗以司法解释的形式初次从普通诈骗中分离出来，但并没像其他金融诈骗罪那样，发展为独立的罪名，当时在定罪和量刑上都按诈骗罪处理（现在合同诈骗罪的量刑也同诈骗罪相一致）。随着社会主义市场经济秩序的建立和发展，合同的作用和影响在我们生活中越来越普遍、越来越重要，准确把握合同诈骗犯罪和合同纠纷的界限，是区分罪与非罪的一大难点。
一、现行刑法规定与96司法解释的差异
根据刑法第二百二十四条规定，合同诈骗罪是指以非法占有为目的，在签订、履行合同过程中，以虚构事实或隐瞒真相的办法，骗取对方当事人的财物，数额较大的行为。行为上主要表现为该法条所列举的五种情形：1、以虚构的单位或者冒用他人名义签订合同（即虚假主体）；2、以伪造、变造、作废的票据或者其他虚假的产权证明作担保（即虚假担保）；3、没有实际履行能力，以先履行小额合同或者部分履行合同的方法，诱骗对方当事人继续签订和履行合同的（即以履行小额合同引诱诈骗）；4、收受对方当事人给付的货物、货款、预付款或者担保财产后逃匿的（即携款逃匿诈骗）；5、以其他方法骗取对方当事人财物的。侵害的客体是经济合同管理制度和公私财物的所有权。主体是一般主体。
96司法解释第二条第三款则是用六个方面的行为规定了“行为人有下列行为之一的，应认定其行为属于以非法占有为目的，利用经济合同进行诈骗”，其中仅第（一）项就规定：“明知没有履行合同的能力或者有效的担保，采取下列欺骗手段与他人签订合同，骗取财物数额较大并造成较大损失的：1、虚构主体；2、冒用他人名义；3、使用伪造或者无效的单据、介绍信、印章或者其他证明文件的；4、隐瞒真相，使用明知不能兑现的票据或者其他结算凭证作为合同履行担保的；5、隐瞒真相，使用明知不符合担保条件的抵押物、债权文书等作为合同履行担保的；6、使用其他欺骗手段使对方当事人交付发款、物的。”此外还规定了第（二）至第（六）项内容。
仔细比较，现行刑法规定与96司法解释的差异是很明显的。主要表现在，一是刑法第二百二十四条规定的合同诈骗的范围较96司法解释要窄，仅上述五个方面，而96司法解释规定的合同诈骗的范围，比刑法二百二十四条宽泛许多。比如96司法解释规定“虚构主体”即为合同诈骗的行为特征之一，而刑法第二百二十四条则明确规定“以虚构的单位或者冒用他人名义签订合同”。根据刑法这一规定，仅用假姓名签订合同就不能简单地认定为合同诈骗。二是根据96司法解释的规定，只要行为人实施某一特定行为就应认定其主观具有非法占有故意，这一规定过于简单化、绝对化，有客观归罪倾向，而97刑法则明确规定“有下列情形之一，以非法占有为目的……”将诈骗的主观故意与客观行为特征作为并列条件，突出和强调了行为人主观上必须具有非法占有目的。也就是说，行为人的客观行为具备了诈骗犯罪的某一行为特征并不必然推定其主观具有非法占有故意。
根据上述比较，笔者认为， 96司法解释显然已不能适应市场经济条件下正确区分合同诈骗犯罪和民事欺诈行为的需要，与现行刑法关于合同诈骗罪强调行为人主观非法占有目的的规定有抵触，也不符合刑法的一般原理，在司法实践中不应再适用。
二、如何认定“非法占有目的”
既然刑法第二百二十四条的规定突出和强调了行为人主观上必须具有非法占有目的，将诈骗的主观故意与客观行为特征作为并列条件，既然不能再按照96司法解释规定的那样，只要行为人实施某一特定行为就可必然推定其主观具有非法占有故意，那么，在办理合同诈骗案件时，确认行为人在签订、履行合同过程中，在主观上具有非法占有目的就显得非常重要。
“非法占有目的”属于主观方面问题。这一问题的焦点是：“非法占有的目的”是在什么时候产生，是否必须在合同签订的当时就有，还是可以在合同签订之后产生？如何确认在履行合同过程中产生的非法占有目的？常见的“借鸡下蛋”的行为如何认定？
（一）签订合同时即产生非法占有目的
从理论上讲，行为人在实施犯罪行为的当时，必须是明知自己是在利用经济合同，以欺骗手段，实施骗取公私财物的行为，而且主观上应当是直接故意，过失和间接故意均不能构成本罪。刑法第二百二十四条规定的五种具体情形中，前三种（即虚假主体、虚假担保、以履行小额合同引诱诈骗）都可以明显看出行为人在签订合同过程中就要有“非法占有目的”的犯罪故意，其签订合同不是为了进行合法正当的交易，而是通过签订合同达到骗取对方财物的目的。这一点，无论从理论上还是司法实践中都是不难判定的。
（二）履行合同过程中产生的非法占有目的
这是一种很复杂的情形，也是认定合同诈骗犯罪的难点之所在。它难就难在行为人在签订合同时往往还没有（至少是还没有证据表明有）非法占有目的，而履行合同是一个动态的、在时间跨度上甚至是一个漫长的过程，一方面行为人的某些行为表明行为人在履行合同（至少表面上是在履行），另一方面，行为人的某些行为表明行为人没有履行合同或者以履行合同为幌子行诈骗之实。这里面要区分两种情况：
1、如何认定“携款逃匿”中的“非法占有目的”。根据刑法第二百二十四条规定，以非法占有为目的，收受对方当事人给付的货物、货款、预付款或者担保财产后逃匿的，应当认定为合同诈骗罪。对于客观行为具备“携款逃匿”的特征，是否还需要证明行为人主观上的“非法占有的目的”？对此有两种不同观点。有的认为，“携款逃匿 ”的行为，行为人的主观故意要靠推断得出，主张不需要证明主观上的“非法占有目的”，只要存在“携款逃匿”的行为就应当定罪。有的主张只要有证据和事实证明行为人在签订合同时没有诈骗的故意，就不应当构成合同诈骗犯罪。笔者认为，这种情况一般在实践中很难确认行为人在签订合同时的主观故意，只要在没有事实证明行为人签订合同时没有“非法占有的目”，而实施了“携款逃匿”的行为，根据刑法规定的“在签订、履行合同过程中”的规定，就可以推定行为人在履行合同过程中产生了非法占有的犯罪故意。
2、如何认定“携款逃匿”以外的“非法占有目的”。对此刑法没有明确规定。只是在刑法第二百二十四条第（五）项中规定了“以其他方法骗取对方当事人财物”，据此我们可以认为，但凡刑法第二百二十四条第（一）至（四）项规定以外的诈骗行为，都可以归入“以其他方法”之列。
对于如何推定“以其他方法”诈骗时的“非法占有为目的”，最高法院在97刑法以后至今没有出台新的司法解释。在96司法解释滞后于形势不宜适用，而司法实践中的合同诈骗案件层出不断需要解决的情况下，怎么办理此类案件？笔者认为，在新的司法解释没有下发之前，各地可根据刑法原则制定相关标准，以适应当前司法实践之急需。如上海市公检法司1995年11月下发的《关于查处经济领域中利用合同犯罪案件若干问题的意见》中的有关规定办理。该《意见》虽非司法解释，且其中的部分内容与97刑法二百二十四条规定相抵触，但该《意见》第一条第二项规定“利用合同骗取财物造成他人经济损失，且有下列情形之一的，应认定为以非法占有目的：对骗得财物进行挥霍化用的；用于归还欠债或抵偿债务的；用于进行其他违法犯罪活动的。”很明显，上述意见是从当事人的客观行为来推定其具有主观上的非法占有目的，内容符合刑法的立法原则，也弥补了当前司法实践中对合同诈骗罪的“非法占有目的”无明确司法解释的不足，为从客观行为上评判行为人的主观故意提供了合理依据。
（三）对于“借鸡下蛋”行为中非法占有目的的确定
我们的社会正处在经济转型时期，在经济交往中，行为人在签订、履行合同中虚构、隐瞒某些情况的现象大量存在。一些合同当事人在没有资金情况下，依靠虚构事实骗得的资金进行经营，盈利了可以履行合同，亏损了则无法返还骗取的财物和资金，一般被称为 “借鸡下蛋” 或“拆东墙补西墙”。在当前的司法实践中，这类案件很多，性质不太好确定。对于这类案件，笔者认为，也要区分二种情况处理，不能一概而论。
1、不宜以合同诈骗论处
一般认为，如果确有“借鸡下蛋”的事实，应当按照民事欺诈处理。如最高法刑庭顾保华同志认为，实践中，确有当事人在签订合同中使用欺骗手段，在履行合同中具有欺诈行为，但其目的并非为非法占有他人财物，而是为解决其生产经营中诸如资金短缺、周转困难等，对此，不宜以合同诈骗论处。
这一观点认为，认定犯罪要始终坚持主、客观相一致的原则，既反对主观归罪，也反对客观归罪。民事欺诈行为与合同诈骗犯罪，尽管客观方面都有虚构事实或隐瞒真相，利用对方错误认识获益的行为，但应分清两者的本质区别。民事欺诈中，行为人之所以采取欺骗方法，主观上是为了使对方产生错误认识，做出有利于自己的民事行为，然后通过履行该民事行为而牟利，其目的是获取因履行民事行为而产生的“增值利益”而非对方财物本身。而合同诈骗犯罪，行为人主观上是想非法占有对方财物本身。对于为签订合同而使用欺诈手段，但主观上不具有非法占有目的，只是为了通过签订、履行合同获利，即使客观上造成对方当事人财产损失，也不应追究当事人的刑事责任。绝不能将行为人采取的欺诈行为与案件的其他事实分离出来单独进行评价。笔者赞同这一观点。
2、“借鸡下蛋”过程中的合同诈骗行为应当认定
在赞同上述观点的同时，笔者并不认为，“借鸡下蛋”中只有民事欺诈而无合同诈骗。恰恰相反，应当认真区分“借鸡下蛋”中的合同诈骗行为，及时给予打击，以充分保障对方当事人的合法权益，不给犯罪分子利用“借鸡下蛋”进行合同诈骗的可趁之机。
我们知道，“借鸡下蛋”和在客观上造成对方当事人财产损失，都属于客观表象，判别民事欺诈还是合同诈骗，关键在于区分行为人主观上是否具有“非法占有目的”。如果行为人主观上不具有非法占有目的，即为民事欺诈；如果行为人主观上具有非法占有目的，则应认定为合同诈骗。在这里，行为人主观上的“非法占有目的”，在嫌疑人拒供的情况下，可以从其签订合同时的身份、履约能力的有无、有无履约行为、未履约的原因、对标的物的处分方式，以及事后对所造成损失的态度等方面进行综合分析，判断其主观心理状态是否具有非法占有目的。
如李某合同诈骗案：2002年4月5日，犯罪嫌疑人李某化名“李云”与纪某签订75吨焦炭购销合同。李某在把纪某焦炭销售给倪某的过程中，又与倪某合伙做“废钢渣”生意。倪用李销售的焦炭烧结了炉底，于是在两次收到焦炭共38吨后便不再要李的焦炭，并先付6000元给李某。李某按纪某的要求将剩下的36吨焦炭拉到倪某的厂里堆放。此后，李某未按合同约定付款，纪某便向公安机关控告李诈骗。公安所通知李到所接受调查。2002年5月30日至7月19日，公安机关三次找李调查此事，李以纪的焦炭质量不好烧坏了炉子为由，称要纪赔偿损失，并陈述自己在与倪某做“废钢渣”生意，因倪某的厂使用了纪某的焦炭而造成“死炉”停厂，自己也无经济收入，并于当月22日委托有关技术部门对焦炭质量进行检验。公安机关当时未将此案作刑事案件处理。此后的近一年的时间里，倪某已向李某付清14500元焦炭款，李某也收到8000元的卖“废钢渣”款，同时还向陈某借了5000元，但仍未向纪某履行付款义务，也未向纪某就焦炭质量问题提出主张，却将上述款项用于赌博、买彩票等违法活动和个人生活消费，且将38吨焦炭中的10余吨给陈某作为抵偿借其5000元的债务。2003年6月中旬，公安机关查明李某收取倪某的货款后而不付纪某的货款，并将部分焦碳抵偿其他债务后，遂对李立案侦查。
撇开李某的供述与辩解，从现有证据看，在本案的前一阶段，李某“借鸡下蛋”的行为特征比较明显，他确实在与倪某合伙做生意，也确实从某钢铁厂的炉料公司联系到不少钢渣等废料，至案发时，也还有一些从钢渣中清筛出的籽铁积压在倪某的厂里没有卖出。在这一时间段里，李某虽然有一些欺诈行为，如使用化名签约、慌称说自己开炼铁厂、对公安机关说自己是给倪某打工，还未拿到工钱等，但他与纪某、倪某交叉做生意的基本事实是存在的。而且，在此期间，倪某仅付给李某部分焦炭款，而李某也确实在为联系废渣而奔跑，纪某的焦碳质量也确有问题。现有证据很难确定李某在签订合同时即产生非法占有目的，故公安机关当时未将其作为刑事案件处理不无道理。
但在本案的后一阶段，情况发生变化。证据表明，纪某售给李某75吨焦碳后分文未得，而在长达一年多的时间里，李某收到的焦碳款、钢渣款以及借款已达27000余元，有明显的履约能力，但他既无履约行为，也无履约愿望，而是将收取的货款用于赌博、抵偿债务和个人化费。根据上海市公检法司《关于查处经济领域中利用合同犯罪案件若干问题的意见》中关于对骗得财物进行挥霍化用的、用于归还欠债或抵偿债务的、用于进行其他违法犯罪活动的，应认定为以非法占有目的的意见，可以判定，李在履行合同过程中产生了非法占有纪的财物的故意，对其应适用刑法二百二十四条第一款第五项“以其他方法骗取对方当事人财物”。本案起诉后，法院判决李某犯有合同诈骗罪；李亦服判，未上诉。
三、建议两高尽早制定相关司法解释
鉴于目前司法实践中这类案件逐渐增多，为准确区分合同诈骗与民事欺诈的法律界限，及时有力打击合同诈骗犯罪，充分保障当事人合法权益，仅有一些案例和零散的学理解释是不够的，建议两高尽早制定关于办理合同诈骗案件若干问题的司法解释，以适应当前司法实践之急需。


山西省晋城市人民政府


晋市政发〔2008〕13号


晋城市人民政府关于印发晋城市人民政府工作规则的通知




各县（市、区）人民政府，市直及驻市各有关单位：

《晋城市人民政府工作规则》已经2008年6月12日召开的市人民政府第37次常务会议通过。现予印发。





晋城市人民政府
二○○八年六月二十日 　　　　



晋城市人民政府工作规则



第一章　总　则



一、根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,参照《国务院工作规则》和《山西省人民政府工作规则》,结合本市实际,制定本规则。




二、市人民政府工作的指导思想是,全面贯彻党的十七大精神,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,认真执行党的路线方针政策,全面履行政府职能,努力建设法治政府、服务政府、高效政府、责任政府和廉洁政府。




三、市人民政府工作的准则是,实行科学民主决策,坚持依法行政,推进政务公开,健全监督制度,加强廉政建设。


第二章　组成人员职责



四、市人民政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责,执政为民,忠于职守,求真务实,勤勉廉洁。




五、市人民政府实行市长负责制,市长领导市人民政府的工作。副市长协助市长工作。




六、市长召集和主持市人民政府全体会议、市人民政府常务会议和市长办公会议。市人民政府工作中的重大事项,必须经市人民政府全体会议、市人民政府常务会议讨论决定。




七、副市长按分工负责处理分管工作。并可受市长委托,负责其他方面的工作或专项任务。




八、市人民政府秘书长在市长领导下,负责处理市人民政府的日常工作。




九、市长外出期间,由负责常务工作的副市长代行市长职务。




十、各局、各委员会实行局长、主任负责制,由其领导本部门的工作。




各局、各委员会根据法律、法规、规章和国家政策在本部门的职权范围内开展工作。审计局在市长领导下,依照法律规定独立行使审计监督职能,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

市人民政府各部门要各司其职,各尽其责,顾全大局,团结一致,维护法制和政令统一,切实贯彻落实市人民政府的各项工作部署。



第三章　全面履行政府职能



十一、市人民政府要确保法律、法规和国家政策的有效实施;全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。




十二、结合本市实际,认真贯彻落实国家宏观调控政策,运用经济、法律和必要的行政手段引导和调控经济运行,确保宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。




十三、严格市场监管，推进公平准入，完善监管体系,规范市场执法,加强行政执法监督,形成统一开放竞争有序的现代市场体系。




十四、加强社会管理,强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,妥善处理社会矛盾,维护社会公平正义和社会稳定,加强安全生产管理和监督,健全突发事件应急管理机制。




十五、更加注重公共服务,完善公共政策,健全公共服务体系,增强基本公共服务能力,促进基本公共服务均等化。



第四章　实行科学民主决策



十六、市人民政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序,完善公众参与、专家咨询和政府决策相结合的行政决策机制。




十七、全市经济和社会发展计划及财政预算、宏观调控和改革开放的重大政策措施、经济和社会管理重要事务、重要工作部署和重要规范性文件等,由市人民政府全体会议、市人民政府常务会议讨论和决定。




十八、市人民政府各部门提请市人民政府研究决定的重大事项，必须经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的,应当充分协商沟通；涉及县（市、区）的,应当事先听取意见;涉及重大公共利益和人民群众切身利益的,要向社会公开征求意见,必要时应进行听证。




十九、市人民政府在做出重大决策前,根据需要通过多种形式,直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。




二十、市人民政府各部门要坚决贯彻落实市人民政府的决定,及时跟踪和反馈执行情况。市人民政府办公厅要加强督促检查,确保政令畅通。



第五章　坚持依法行政



二十一、市人民政府及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责,行使行政权力。




二十二、市人民政府、市人民政府办公厅和市人民政府工作部门根据全市经济社会发展的需要,按照“控制数量、规范程序、提高质量”的原则，适时制定出台规范性文件。




二十三、各部门制定出台规范性文件,必须符合法律、法规、规章和国家政策,并征求相关部门的意见，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或其它组织的义务；涉及两个及以上部门职权范围的事项,应由市政府制定规范性文件，或由有关部门联合制定规范性文件。




二十四、提请市人民政府讨论的政府规范性文件草案由市人民政府法制机构审查或组织起草,政府规范性文件的解释工作由市人民政府法制机构承办。

各部门制定的规范性文件，必须由市人民政府法制机构进行合法性、适当性和协调性审查后，方可公布施行。




二十五、建立完善规范性文件后评估制度，认真总结实施情况。对不符合实际、失去继续实施必要的，以及原规定与新出台的上位法不一致的，要及时修改完善或废止。




二十六、全面落实行政执法责任制和行政执法过错责任追究制，及时纠正违法或不当的行政行为。



第六章 推进政务公开



二十七、市人民政府及各部门要大力推进政务公开,健全政府信息发布制度,完善各类公开办事制度和程序,提高政府工作透明度。




二十八、市人民政府全体会议、常务会议、市长办公会议和市人民政府办公厅协调会议讨论决定的事项、市人民政府及各部门制定的政策,除特殊需要保密的外,均应及时公布。




二十九、凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项和市人民政府规定需要公开的其他事项,均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式,依法、及时、准确地向社会公开。


第七章　健全监督制度



三十、市人民政府要自觉接受市人大及其常务委员会的法律监督,认真负责地报告工作,接受询问和质询;自觉接受市政协的民主监督,虚心听取意见和建议。




三十一、市人民政府各部门要依照有关法律的规定接受司法监督,同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对监督中发现的问题,要认真查处和整改并向市人民政府报告。




三十二、加强行政系统内部监督,健全政府层级监督制度。严格执行《中华人民共和国行政复议法》，畅通行政复议渠道，依法解决人民群众涉及行政争议的利益诉求。认真执行规范性文件前置审查和备案制度,强化对行政处罚裁量权的规范，重视对重大行政处罚行为的监督，纠正违法或不当的行政行为，并主动征询和认真听取县（市、区）人民政府及其部门的意见和建议。




三十三、市人民政府及各部门要自觉接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题,市人民政府有关部门要积极主动地查处和整改并及时向市人民政府报告。




三十四、市人民政府及各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道的畅通;市人民政府领导同志及各部门主要负责人要亲自阅批、接待重要的群众来信、来访。




三十五、市人民政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度,明确问责范围,规范问责程序,严格责任追究,提高政府执行力和公信力。



第八章　加强廉政建设



三十六、市人民政府及各部门要从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理,对不符合规定的事项要坚持原则不得办理;对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的,要追究责任;对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为,要严肃查处。




三十七、市人民政府及各部门要严格执行财经纪律,规范公务接待,不得用公款相互送礼和宴请,不得接受送礼和宴请,不得用公款旅游或变相用公款旅游。要艰苦奋斗、勤俭节约,切实降低行政成本,建设节约型机关。




三十八、市人民政府组成人员要廉洁从政,严格执行中央有关廉洁自律的规定,不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益;要严格要求亲属和身边的工作人员,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。



第九章 会议制度



三十九、市人民政府实行市人民政府全体会议、市人民政府常务会议、市长办公会议和市人民政府办公厅协调会议制度。




四十、市人民政府全体会议由市长、副市长、各局局长、各委员会主任、秘书长组成,由市长召集和主持。市人民政府全体会议的主要任务是:




（一）讨论决定市人民政府工作中的重大事项;




（二）部署市人民政府的重要工作。




市人民政府全体会议一般每半年召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。




四十一、市人民政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成,由市长召集和主持。市人民政府常务会议的主要任务是:




（一）讨论决定市人民政府工作中的重要事项;




（二）讨论和审议政府重要规范性文件草案;




（三）通报和讨论其他重要事项。




市人民政府常务会议一般每月召开2-3次。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。




四十二、市长办公会议由市长召集和主持，有关副市长、秘书长、与议题有关的副秘书长和有关部门主要负责人参加。市长办公会议的主要任务是:




（一）讨论市人民政府日常工作中的重要问题;




（二）讨论需市人民政府审定的投资项目及资金问题；




（三）讨论全国、全省重要会议的贯彻意见；




（四）讨论以市人民政府名义发布的决定及重要文件;




（五）讨论分管副市长在分工范围内难以决定的事项。




市长办公会议可根据需要随时召开，并可安排有关部门、单位负责人列席会议。




四十三、市人民政府办公厅协调会议由有关副市长、秘书长召集和主持，与议题有关的副秘书长和有关部门的主要负责人参加。市人民政府办公厅协调会议的主要任务是:




（一）讨论分管副市长在分工范围内的具体事项；




（二）讨论市人民政府日常工作中的专项重要工作。




市人民政府办公厅协调会议可根据需要随时召开，并可安排有关部门、单位负责人列席会议。




四十四、提请市人民政府全体会议、市人民政府常务会议和市长办公会议讨论的议题,经分管副市长协调或审核后,送市人民政府办公厅，由市人民政府办公厅报市长确定；市人民政府办公厅协调会议讨论的议题由有关副市长、秘书长确定。市人民政府全体会议、市人民政府常务会议、市长办公会议和市人民政府办公厅协调会议的组织工作由市人民政府办公厅负责,文件和议题一般应于会前送达与会人员。




四十五、市人民政府副市长、秘书长不能出席市人民政府全体会议、市人民政府常务会议或市长办公会议,向市长请假。市人民政府全体会议其他组成人员、市人民政府常务会议列席人员或市长办公会议参会人员请假,由市人民政府办公厅汇总后向市长报告。




四十六、市人民政府及各部门召开的工作会议,要减少数量,控制规模,严格审批。应由各部门召开的全市性会议,不以市人民政府或市人民政府办公厅名义召开,不邀请市人民政府负责人出席,确需邀请的须报市人民政府批准。



第十章　公文审批



四十七、各县（市、区）、各部门报送市人民政府的公文,应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。除市长、副市长、秘书长交办事项、紧急事项和必须直接报送的绝密事项外,一般不得直接向市长、副市长、秘书长个人报送公文。各部门报送市人民政府的请示性公文,部门间如有分歧意见,主办部门的主要负责人要在规定的时限内主动协商,达成一致;不能取得一致意见的,应列出各方理据,提出办理建议。




四十八、各县（市、区）、各部门报送市人民政府审批的公文,由市人民政府办公厅在规定的时限内按照市人民政府领导同志分工呈批，重大事项和监察、财政、人事、审计方面的事项报市长审批。




四十九、市人民政府制定的规范性文件,发布的命令,向市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会提出的议案,由市长签署。




五十、以市人民政府名义发文,经市人民政府分管副市长审核后,由市长签发。
以市人民政府办公厅名义发文,由市人民政府秘书长签发;如有必要,可由市人民政府分管副市长签发或报市长签发。




属部门职权范围内事务、应由部门自行发文或联合发文的,不得要求市人民政府批转或市人民政府办公厅转发。



第十一章　政务督查



五十一、政务督查要围绕市人民政府中心工作进行，通过督查，及时发现、协调和处理工作中出现的问题，为各项政务工作的落实提供有效服务。




五十二、政务督查的重点是抓好市人民政府重大决策、重要工作、上级党政机关责成市人民政府完成的重要任务、市人民政府全体会议、市人民政府常务会议、市长办公会议、市人民政府办公厅协调会议等议定的重要事项、《政府工作报告》的执行情况、上级领导及市人民政府领导同志重要批示等事项的贯彻落实。




五十三、全市政务督查工作实行分级负责制。市人民政府办公厅负责督查各县（市、区）人民政府、市直及驻市各部门、各单位对市人民政府重要事项的落实情况。各县（市、区）人民政府、各部门、各单位负责对下级政府和所属单位的政务督查工作。



第十二章　纪律和作风



五十四、市人民政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署,严格遵守纪律,有令必行,有禁必止。




五十五、市人民政府组成人员必须坚决执行市人民政府的决定,如有不同意见可在市人民政府内部提出,在没有重新做出决定前,不得有任何与市人民政府决定相违背的言论和行为。代表市人民政府发表讲话或文章,个人发表涉及未经市人民政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章,事先须经市人民政府同意。




五十六、市人民政府各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息,要经过严格审定,重大情况要及时向市人民政府报告。




五十七、市人民政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。




五十八、市人民政府领导同志要深入基层,调查研究,指导工作,解决实际问题。下基层要轻车简从,减少陪同,简化接待程序。




五十九、市人民政府组成人员要严格执行请销假制度。副市长、秘书长出访、出差、休假，应事先报告市长。




市人民政府各部门主要负责人出访、出差、休假,应事先向市人民政府办公厅报告,由市人民政府办公厅向市人民政府领导报告。




市人民政府工作部门、直属特设机构、直属机构、议事协调机构的办事机构、直属事业单位适用本规则。