英国内幕交易案例与制度分析

胡晓东*


摘 要：英国的股票交易历史悠久，同时英国一直奉行对经济采取不干涉主义为主的策略。在股票交易的监控也采取自律模式为主。其关于内幕交易的法规及法律活动有其特色，在对美国的证券监管制度的分析日益多见时，对其作些分析有益于思考。
关键词：英国 证券 股票 内幕交易 案例 调查
引言
股票因股份公司及股份制度的诞生而产生，而股票的交易随股票的产生渐次形成。“股票的出现，促使股票交易所产生。早在1611年，就有一些商人在荷兰的阿姆斯特丹买卖海外贸易公司的股票，形成了股票交易所的雏形。1773年，在伦敦柴思胡同的约那森咖啡馆正式成立了英国的第一个证券交易所，以后演变为伦敦证券交易所。”[1](P.7)英国作为股票交易行为创始国之一，在股票交易方面有着悠久的历史。但英国经济政策以亚当·斯密的自由主义为根基来构建，故而显得相当保守。政府对经济采取不干涉主义，在股票交易方面也如出一辙。所以尽管“伦敦证券交易所是世界上历史最悠久的证券交易所。” [1](P.478)；尽管“伦敦证券交易所曾为当时英国经济的兴旺立下汗马功劳” [1](P.478)；当保守的思维模式与时代碾进的车轮不能共步以驱时，竞争力的渐失乃至成为相对后进的市场就存在某种必然。改革就必然成为觉醒者们的确定之策。“伦敦证券交易所于1986年10月进行了重大改革，……这些改革措施使英国证券市场发生了根本性的变化，巩固了其在国际证券市场中的地位。” [1](P.478)
背着历史重负的行路者与肩无所载的奔者是存在不同的前进方式。肩无所载因其无所负，故能轻盈快步，但却会担负较大风险。肩有所负虽步履难快，但却较为坚实。英国人的保守与妥协是其特质，加之其历史的背负，故其对内幕交易的调控没有美国人走的远。但正因为此，与中国其沉重的历史背负相对应，分析一下英国人的模式，也许对如何调控、规范中国的证券市场，尤其内幕交易有所裨益。
案件述析
由于英国是判例法传统国家，故而其制定法在被法官适用时，法官有相当的裁量权。而且法律、法规在英国真正地起到效力是在于被能够形成判例的判决、裁决引用之后。为此，有必要对案例先进行分析。
《英国公司法经典案例》一书有多篇案例，其中有一篇就是与内幕交易有关的案例：关于依据公司证券1985法案（内幕交易）的询问（Re an Inquiry under the Company Securities (Insider Dealing) Act 1985）[2](P.298)。案例所述：财经记者发表了两篇文章，文章中述及有关政府部门的秘密决议的第一手资料。而调查人员（调查内幕交易）基于同样的资料，要求记者告知其资料的来源，而记者拒绝提供。为此，调查人员将事件诉至法庭，要求处记者以藐视法庭之责。上议院的审判人员对案件陈述了各自意见，然后依据多数意见认为应撤销起诉。结果，上议院裁决记者必须回答调查人员的询问，并对其处以罚金。
鉴于资料未对其他审判人员的意见作详细表述，所以文章仅对审判人员（OLIVER）的意见作分析。通过OLIVER的审判陈词，可以看到其分析脉络：先就法律条文的实质进行殚精竭虑地剖析，寻求其法律的核心内蕴。然后再就具体案例中的情况作入木三分的研析。最后得出其所演绎、推敲的结论。从中也可以看出存在三段论的相似模式。
就法律条文实质分析时，其先就藐视法庭罪法（1981）第10条能否直接适用到金融服务法（1986）第178条所表述的内容上，做出阐释。认为尽管不能直接适用，但应存在相似的规则相似运用。（第三段第三句：无论如何我同意，尽管不能直接适用，第10条表现的一般性方针在这样的参考中可以通过相类似的方式来适用。）并直指案件的实质所在：被调查的信息对于防止犯罪是必要的（第三段第四句）。然后又对该法条的立法本意作以阐释：在于保护记者或作者的资料来源（第四段第二句）。并通过这一表述来说明不能将该法条作狭义解释（第四段第三、四、五句）。接着进一步说明公开信息不能超越为了防止犯罪的目的，并关切针对公开信息源的保护不应被轻易地排除（第四段第六、七、八句）。最后陈述记者的义务应解除，并表达了自己的法律意见：其一，义务在狭义上已经解除，不应该认为被法律所提供的保护能够仅仅因为一个保证书上仪式主义的断言而被凌驾。这断言是特殊信息是防止犯罪所需。其二，不能简单的认为调查人员所进行的调查是将侦查和预防犯罪作为目的的调查，也不能简单的因为一宣誓的证人陈述特定的信息是为调查的目的所需，就当然的僵化的认可这样的信息就对预防犯罪是必要的。其三，判决必须至少有充足的资料，使得该判决在一定需要的程度上作为独立的判例适用于实践（第四段第九——十四句）。
就案件的实质内核分析时，其先通过一个假定来指出案件的核心所在：所要公开的信息的实质是什么（第五段第一句）。然后从五个方面阐释这一信息的特质（第五段第二——六句）。接着在阐释的基础上对案件中的信息所表现的征貌进行剖析。依据剖析的结果得出自己的法律意见：这一信息应归于“为了预防犯罪而必要”的信息（第五段第七——十二句）。
在分析了法律条文及案件中与法律相关的事项后，结合已经陈述了法律意见的议员(Griffiths)的文词，提出法律议决：撤销起诉（指对于Warner藐视法庭罪的诉讼的撤销），但裁定其必须回答询问，并接受罚金。
仅就上议院对此案件的审理来分析，就会明晰其未对案件的事实做出裁决。这是由于在英国上议院的审理一般仅就案件进行法律审。所以其审判者主要从法律条文的实质内蕴及案件中与法律相关的内容从法律的角度来阐释，最终得出其处理意见。
以案述法
首先，案例的发生并不起因于财经记者的报道，而是调查人员已经在调查某一与内幕交易相关联的案件。调查人员在调查过程中发现财经记者的报道与其调查对象有关，故而对记者进行询问。根据英国1986年金融服务法第177条第（1）款[国务大臣认为有迹象表明1993年刑事审判法第五编（内幕交易）规定的犯罪行为可能已经发生的，可以任命一名或多名具有法律资格的调查人员为确定上述犯罪行为是否已经发生进行调查，并将调查结果报告国务大臣] [3](P.193)可知：本案例是一宗内幕交易调查的衍生案例。由该款还可看出，调查人员的产生必须基于一定的已然事实，而且存在已经可能发生的犯罪行为。还有，调查的启动必须得到一定机构的授权。
其次，案件之所以能够衍生，是调查人员基于法律赋予的调查权限而形成。据第177条第（3）款，[调查人员可以要求任何在其看来能够或者可能提供与上述犯罪行为有关的信息的人：(A)向调查人员提供其所掌握或控制的并且在调查人员看来，与调查对象有关的任何文件；（B）接受当面质询；或(C)不能接受当面质询的，应当向调查人员提供与调查对象有关的其所能提供的所有协助。遵守上述要求是该人的责任。] [3](P.193) 当调查人员发现财经记者所报道的文章与所调查的对象有关联，就有权要求财经记者回复询问。而财经记者可能基于惯例拒绝公开其信息的来源。此一情况下，调查人员根据第178条第（1）款将案件提交法庭。[任何人如果：（A）拒绝遵守上面第177条第（3）款规定的任何要求，或（B）拒绝回答依据该条规定被任命的调查人员向其提出的与确定任何可疑罪行是否发生有关的任何质询，经调查人员向法庭出示书面证明，法庭可就上述事实进行调查。] [3](P.195-196)
此案例文献中未说明案件是否经过别的法庭审理，故将其视为直接起诉到上议院（appeal to House of Lords）。由文中所述可知，该次审理由五名法官审理（GRIFFITHS、OLIVER、KEITH、ROSKILL、GOFF）。法官们意见不一致，最终依据多数意见来裁定案件。既没有完全支持调查人员的诉求（撤销了起诉），也没有认可财经记者的拒绝理由（裁决他必须回答对其的询问，并对它的拒绝回答处以罚金，尽管罚金由其所服务的单位来支付）。其所依据的法律包括第178条第（2）款[在听取反对或支持被指控违反前宽规定的人提供的证据及辩护意见之后，法庭认为该人无合法理由拒绝遵守前宽规定的要求或回答上述质询的，可以：(A)对其按藐视法庭罪处以刑罚；] [3](P.196)、藐视法庭法（1981）第10条。通过解释来发现这两个法律所蕴含的法律实质，并将解释用于案件的审理中。也就是说，审判官于纸上的法律条文的里面来洞察、寻觅法律的实质意义。
法律分析
当然，这一案例是因内幕交易的调查而衍生出来的一边际案件。如果要对英国内幕交易的调整规范作分析，还要将其相关法律涉入才能达到较为清晰的脉路。
首先，内幕交易案件的产生源于法律所赋予的调查权。而调查权得以产生的依据就是作为秩序的最后防线的刑事法规所呈列的法条：1993刑事审判法中第五章之内容[内幕交易（第52-64条）] [3](P.285-294)。该章节法律条文为明确判断相关行为奠定基石。更值得注意的是1986年金融服务法第177条第（1）款[国务大臣认为有迹象表明1993年刑事审判法第五编（内幕交易）规定的犯罪行为可能已经发生的，可以任命一名或多名具有法律资格的调查人员为确定上述犯罪行为是否已经发生进行调查，并将调查结果报告国务大臣] [3](P.193)。由该条可知，内幕交易案件的发生权掌握于特定的机关：国务大臣。即并非任何人都可以启动内幕交易案件。综上可看出英国人的固有法律思维：有救济才有法律。作为对内幕交易的规制，其目的在于维护市场的公信力。只有共信力需要救济时才能启动法律。同时救济的发生需源于一个机构而非公民个体。再有，对于内幕交易的调查根据刑事法规中的犯罪可能，呈现一个由后向前递推的（或者说前溯型）解决问题方式。这与英国习惯的自由不干涉主义思维相符合，即只有你碰线才问你，否则不问，听任其自为。
其次，内幕交易案件活动的主线在于调查权的行使。当案件产生和权力授予后，针对内幕交易的法律活动便以调查权的行使为主线展开。在调查展开前，需就调查的对象、范围做出明确的规定。第177条第（3）、（4）款对此有了陈述。[（3）调查人员可以要求任何在其看来能够或者可能提供与上述犯罪行为有关的信息的人：(A)向调查人员提供其所掌握或控制的并且在调查人员看来，与调查对象有关的任何文件；（B）接受当面质询；或(C)不能接受当面质询的，应当向调查人员提供与调查对象有关的其所能提供的所有协助。遵守上述要求是该人的责任。（4）调查人员在其所认为能够或可能提供与犯罪行为有关的信息的人宣誓后，可以对该人进行审查，为此调查人员可以主持有关宣誓。] [3](P.194) 调查权是基于法律而授予，故对调查权的行使就需法律的制约，正如第177条（2）、（2A）、（5）、（5A）各款所示。[（2）依据本条规定对调查人员的任命可以限定调查的期限及被调查事件的范围。（2A）在调查过程中，国务大臣可以通过缩短或延长调查人员继续调查的时间或者将调查对象限制在特定范围内变更其任命。（5）调查人员应当在其认为合适的时间或根据国务大臣的要求向国务大成提交中期报告，并在调查结束后，向国务大臣提交终结报告。（5A）国务大臣认为适当的，可以指示调查人员就某项被调查的事件不再采取进一步措施或者仅采取指示中规定的措施；对于该项被调查事件，国务大臣要求提交终期报告的，调查人员应当提交。] [3](P.193-194)
再次，作为调查活动的相对人，其如何回应调查活动，也是法规所不可忘却调整的。第177条第（6）、（7）、（8）、（9）各款对相对人的回应做出明文规定。[（6）任何人根据本条规定的要求作出的任何陈述，可以作为对抗该人的证据。（7）任何人只要其在高等法院的诉讼程序中基于法律职业特性或在苏格兰最高民事法院的诉讼程序中基于职业法律顾问对当事人负有保密义务有权拒绝如此行事，则该人不得被要求披露本条所指的任何信息或提供任何文件，但律师被要求提供其当事人的名称的住所的，不在此限。（8）任何人不得被要求披露或提供根据银行业务规则该人对其负有保密义务的任何信息和文件，除非：（A）保密义务的承受者同意披露该信息或提供该文件。（B）披露该信息或提供该文件的要求得到了国务大臣的授权。（9）任何人对某份文件请求留置权的，依据本条规定对该文件的提供不得影响留置权的行使。] [3](P.194-195)
其四，当调查活动主事者调查人员与调查活动的相对人之间进行法律活动时，必然会产生相互间的对立。对于这一对立如何运用法规来调整也是立法时所需深虑的。为此，就有了第178条相关的规定。法律将调查相对人从大的方面划分为参与内幕交易的人和非参与内幕交易的人。规制了对这两类人统一适用的法规。如第178条第（1）、（2）、（6）款的各法条所示。[（1）任何人如果：（A）拒绝遵守上面第177条第（3）款规定的任何要求，或（B）拒绝回答依据该条规定被任命的调查人员向其提出的与确定任何可疑罪行是否发生有关的任何质询，经调查人员向法庭出示书面证明，法庭可就上述事实进行调查。（2）在听取反对或支持被指控违反前款规定的人提供的证据及辩护意见之后，法庭认为该人无合法理由拒绝遵守前款规定的要求或回答上述质询的，可以：(A)对其按藐视法庭罪处以刑罚；或（B）指示国务大臣对其行使本条授予的权利。法庭认为该人已经被告知出庭的权利及根据本条规定可以行使的其他权利的，无论法庭对于该违法人是否具有管辖权，均可发出上面（B）项规定的指示。（6）为本条第（2）款规定之目的，如犯罪行为或可疑犯罪行为与某人根据另一人的指示或为他人的利益进行的交易由有关，下述事实不得成为其拒绝遵守上面第178的要求或回答该条规定的质询的合理理由：（A）该人不了解另一人的真实身份；或者（B）该人受联合王国境外的某个国家或地区的法律的约束，并且该国法律禁止其在未得到另一人的同意的情况下披露有关交易的信息，只要其有可能获得另一人的同意或得到该国法律的豁免。] [3](P.195-197)
而从第178条第（2）款中分出了对参与内幕交易的人的规制法条：即第178条第（3）、（5）、（7）、（8）、（9）款法条所述。[（3）法庭依据前款（B）向发出的指示与被授权人有关的，国务大臣可以向该人发出表明如下意图的通知：（A）通知发出后规定期间届满时，撤销对该人经营投资业务的授权；（B）规定时间届满时，撤销其成为被授权经营投资业务的人的资格；（C）在该人履行通知生效前所订立的合同的特定期间内，限制对其经营投资业务的授权；（D）禁止该人缔结特定种类的交易或禁止其在特定条件或特定范围之外缔结交易；（E）禁止该人向特定种类的人招揽业务或禁止其以该种方式之外的任何方式经营业务；（F）禁止该人以某种特定方式经营业务或禁止其以该种方式以外的任何方式经营业务。（5）法庭就未被授权人作出本条第（2）款（B）项规定的指示的，国务大臣可以发出指示，指出任何故意与该人或代表该人进行特定种类的投资业务交易，或在特定条件下或特定程度上进行该种投资业务交易的被授权人，违反了依据本法第一编第五章制定的任何规则，该被授权人因被认可的自律组织的会员资格或被认可的职业团体签发的证书取得授权资格的，应当视为违反了该组织或团体的规则。（7）根据本条第（3）款规定向某人发出的通知，可以由国务大臣在任何时候向该人发出撤销通知而撤销；并且国务大臣认为该人已经同意遵守有关要求或回答有关质询的，应当撤销其根据该款规定发出的通知。（8）对某人撤销上面第（3）款（A）项规定的通知，不同时具有恢复由上述通知所撤销的授权的效力，除非该人（与通知无关）在被撤销授权之前，其授权资格来自被认可的自律组织的会员资格或被认可的职业团体签发的证书；但本条规定不得妨碍被送达通知的人在通知撤销后重新成为被授权人的权利。（9）如果再国务大臣看来：（A）依据上面第（3）款规定被送达通知的人为被授权人，且其授权资格来自指定代理机关的授权，被认可的自律组织的会员资格或被认可的职业团体签发的证书，或者（B）依据上面第（7）款规定被送达撤销通知的人在该项被撤销的通知发出之时为前项规定种类的被授权人，国务大臣应当向该指定代理机关、组织、或团体送达上述通知的副本。] [3](P.196-198)
最后是案件的结局和权利的归复。内幕交易案件的调查的最终结局不外乎以下几个方面：其一，调查顺利完成，中间没有出现相对人的拒绝行为。可能没有足够的证据证明犯罪成立，或者有证据证明犯罪成立。这需依据1993年刑事审判法中的法条来判断。如果犯罪成立，第177条第（11）款内容需要遵守。[（11）根据本条规定的调查结果被提起诉讼并宣判有罪的，可在同一诉讼中被命令支付规定的调查费用。计算上述费用时，国务大臣有权确定的总的人员支出和行政支出的合理款项，应当作为调查费用。] [3](P.195) 其二，调查中有拒绝行为。可依据藐视法庭罪来处罚，但是否必然要依此罪处罚还需根据相关法律。本案例中就未对财经记者以此罪论。也可以对拒绝行为人处以其他处罚（如本案例所述）。在拒绝行为发生后，是否将调查进行至完成，则依据国务大臣的决定和法庭的判决。如使调查终止当以国务大臣的决定或法庭的判决形成定论，如使调查继续进行至完成则形成上述（其一）所述的结局。调查不管以何种形式终止，调查人员的权力交付并消失，不再行使。
结语
英国在其交易活动的漫长的历程中，逐渐形成其对内幕交易的调控规则。这对于我们有不可或缺的借鉴，但还应更多的关注其依据固有的习惯阐释的法律理念。对同一问题的分析会有不同的视角和不同的切入点。此处将法律与案例相结合来分析，缘由在于英国是判例法国家，法官有权对法律做出解释。但其能否直接对我们其借鉴作用，还需慎思。无论如何，英国对内幕交易的规范模式和实际运作，是值得去细细研究的。
中国股市在复开的十多年来，以相当急速的跨越式膨胀发展。此间积生的问题必然会不少。如何解决是政府、学界都在努力求索的方向。但问题的积淀在弹指岁月间，其有效的解决不可妄然的想一蹴而就。必须将问题的诸因素多加细虑，才能寻求出有益的方式。如何维护市场的公信力，有效控制内幕交易是内幕交易立法及内幕交易活动不可避免的。寻求他山之石，也许会有所增益。这也是本文所期许的及立意所在。
参考文献：
[1]周正庆主编. 证券知识读本[M]. 北京：中国金融出版社，1998
[2]张明澍 编. 英国公司法经典案例[M]. 北京：法律出版社，1998
[3]卞耀武主编. 英国证券发行与交易法律[M]. 北京：法律出版社，1999

鉴于自己学识的浅显，对英文原文的理解会出现差错，会有许多偏颇，现附上英文原文，希望读者予以指正。
附英文原文：
Re an Inquiry under the Company Securities (Inside Dealing) Act 1985 [1988] 1 All ER 203 (House of Lords)
Warner, a financial journalist, had published two articles which appeared to be based on first-hand information about confidential decision within a government department. Inspectors, who had been appointed to investigate suspected inside dealing based on the same information, required Warner to reveal his sources so that they could trace the Crown servant responsible for the leaks ; but he refused, claiming that as a journalist it was necessary for him to treat his sources as confidential. The inspectors referred the matter to the court, asking that Warner be dealt with as if he had been in contempt of court (Financial Services Act 1986 s 178). The House of Lords ruled that Warner was bound too answer the inspectors’ question. [Subsequently he was fined $20,000 for contempt, having persisted in his refusal. The fine was paid by the newspaper for which he worked.]
LORD GRIFFITHS delivered an opinion in favour of the inspectors.
LORD OLIVER OF AYLMERTON: My Lords, I have had the advantage of reading in draft the speech delivered by my noble and learned friend, Lord Griffiths I entirely agree that, for the reasons which he has given s10 of the Contempt of Court Act 1981 is not directly applicable to a reference to the court under s178 of the Financial Services Act 1986.I also agree, however, that, even though not directly applicable, s10 is indicative of a general policy which should, on such a reference, be applied by way of analogy. Thus the essential question raised by this appeal is whether ,it being accepted that unless the information sought can be brought within one or other of the exceptions mentioned in s10 Mr. Warner has a reasonable excuse for declining to disclose it, it is information which is ‘necessary…for the prevention of …crime’.
Like my noble and learned friend, I have found myself unable to accept that the expression ‘prevention of …crime’ in s10 of the Act of 1981 is to be construed in the narrow sense for which Mr. Kentridge has contended. Clearly, in enacting s10, Parliament was enunciating a public policy for the protection of a journalist’s or author’s sources of information. Equally clearly, in providing for exceptional circumstances in which that protection should be overridden, it did so on the footing that those exceptions would have some practical application. The narrow construction contended for would, as it seems to me, largely deprive the exception of any useful content at all, for it is difficult to imagine circumstances in which a court or tribunal would be concerned to investigate a particular anticipated crime. The words must bear a wider meaning than that and must, I think, at least embrace the detection and prosecution of crimes which are shown to have been committed and where detection and prosecution could sensibly be said to act as a practical deterrent to future criminal conduct of a similar type. I do not, therefore, for my part doubt that a disclosure required to enable persons shown to have been engaged in a criminal activity to be identified and prosecuted is a disclosure required for ‘the prevention of …crime’. At the same time it has to be borne in mind that the protection against disclosure is not lightly to be cast aside and that the conditions required for its removal have to be positively established to the satisfaction of the court. If there is danger that the exception may be deprived of any useful content by too narrow an interpretation of the protection itself being attenuated to an unacceptable degree if the need for positive establishment of those requirements is too lightly regarded. What has chiefly concerned me in the instant appeal is whether this onus has been sufficiently discharged by the evidence filed on behalf of the inspectors. In my judgment, however, it has only narrowly been discharged and I am concerned that it should not be thought that the protection afforded by the Act can be overcome merely by a ritualistic assertion on affidavit that particular information is required for the prevention of crime. Obviously the court will pay a proper regard to the views of things, know better than anyone else the stage which their inquiries have reached and what is needful for their successful prosecution. But it cannot, in my judgment, and must not be thought to be sufficient dimply to say that the inquiry upon which the body is engaged is one which has as its object the detection and prevention of crime and that, because a deponent says that certain information is required for the purpose of the inquiry, it therefore follows inexorably that the information is necessary for ‘the prevention of…crime’. The court must, in my judgment, be presented at least with sufficient material to enable it to exercise an independent judgment on the extent of the need.
If the evidence filed on behalf of the inspectors is open to the criticism that it could have been more specific about the results so far of the inquiries undertaken, one can, at the same time, see very good reasons why the inspectors, in an inquiry whose avowed purpose is to identify and report on criminal activity, should not wish to reveal in greater detail than is strictly requisite the course which their inquiries are taking. What the evidence does disclose is, first, that their is a ring of people who have dealt on the Stock Exchange using price-sensitive information derived from at least one servant of the Crown. Secondly, it is demonstrated that the dealing have been on a considerable scale. Thirdly, it is an irresistible inference that the Crown servant or servants responsible for providing the price-sensitive information has or have been acting in breach of a duty of confidence. Fourthly, the inference is well-night irresistible that unless both the source of the information and the persons engaged in the ring can be identified and stopped the course of criminal conduct involved in such dealings is likely to continue. Fifthly, it is beyond dispute that Mr. Warner, without any suggestion of impropriety on his part, is the author of two articles in which unpublished information has been deployed with an accuracy which cannot reasonably be attributed to mere coincidence. That information clearly was, before its publication by Mr. Warner, price-sensitive information and it can, initially, only have come from a Crown servant. Now obviously the precise purpose which will be served by the disclosure of the source of Mr. Warner’s information is not capable of being predicated with complete accuracy until the disclosure takes place, but I cannot for my part think that the evidence can properly be criticized as insufficient simply on that score. It may be that it will lead, whether by way of original inquiry or by way of confirmation, directly to the identification of a member of the ring or of the Crown servants involved. It may be that it will lead to the identification of someone not at present even suspected as a member of the dealing ring or to the revelation of a second and at present unidentified ring of dealers. It may be entirely inconclusive or serve only for the purpose of elimination. None of these results appears to me, on analysis, to disqualify it as information ‘necessary…for the prevention of …crime’, for, if the exception in s10 is to have any sensible operation, it cannot, in my judgment, be an essential characteristic of such information that the result to which it will lead should be capable of being predicated with precision before it is even known what the information is. For these reasons and for the reasons contained in the speech of my noble and learned friend, Lord Griffiths, I agree that the appeal should be dismissed.
LORDS KEITH OF KINKEL, ROSKILL and GOFF OF CHIEVELEY concurred.


山东省青岛市人大常委会


青岛市保障残疾人合法权益规定
青岛市人大常委会


（1991年5月24日青岛市第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过 1991年6月22日山东省第七届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准）


第一条 为了维护残疾人的合法权益，发展残疾人事业，保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果，根据《中华人民共和国残疾人保障法》，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。
残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。
残疾鉴定由市卫生行政管理部门指定的康复医疗机构按照国务院规定标准进行，由市残疾人联合会核发残疾人证。
第三条 全社会应当发扬社会主义的人道主义精神，理解、尊重、关心、帮助残疾人，支持残疾人事业。
禁止歧视、侮辱、侵害、遗弃、虐待残疾人。
第四条 残疾人必须遵守法律、履行应尽的义务，遵守公共秩序，尊重社会公德。
残疾人应当发扬乐观进取精神，自尊、自信、自强、自立，努力为社会主义建设贡献力量。
第五条 政府采取辅助方法和扶持措施，对残疾人给予特别扶助，减轻或者消除残疾影响和外界障碍，保障残疾人权利的实现。
第六条 各级人民政府将残疾人事业纳入本地区国民经济和社会发展计划，经费列入财政预算，统筹规划，使残疾人事业与经济、社会协调发展。
市和各区、市人民政府建立残疾人事业协调机构，负责协调解决残疾人事业中的重大问题。
各级民政部门负责管理所辖区域内残疾人工作，并指导残疾人联合会开展工作。
乡、镇政府和街道办事处，应积极兴办为残疾人服务的福利设施，配备专职或兼职工作人员组织、指导村、居委会开展扶残助残活动。
第七条 市和各区、市残疾人联合会承担政府委托的任务，维护残疾人的合法权益，开展残疾人工作，动员社会力量，发展残疾人事业。
残疾人集中的企业事业单位建立残疾人协会，并配备专职或兼职工作人员。
第八条 残疾人事业经费来源：
（一）政府拨款；
（二）残疾人福利基金增值和以多种形式募集的资金；
（三）国内外团体、个人捐助。
残疾人联合会应加强对上述经费的管理，接受各级政府财政、审计部门的监督检查。
第九条 福利企业事业单位残疾人组织，可按本单位在职职工标准工资总额的0．5━0．8％提取活动经费，企业单位从企业管理费中列支，事业单位从事业费中列支。
有残疾人组织的非福利企业事业单位应为残疾人组织提供一定的活动经费。
第十条 市残疾人福利基金会设立奖励基金，用于奖励在社会主义建设中，做出突出贡献的残疾人和扶残助残、为发展残疾人事业做出显著成绩的集体或个人。
第十一条 市设立康复医疗中心；各区、市设立康复医疗点，对残疾人实施康复医疗。乡、镇和街道办事处应从实际出发逐步建立社区康复站，开展社区康复工作。
各区、市应设置学龄前聋童语言训练班，对学龄前聋童实行语言康复训练。凡达到规定标准的聋童，普通小学应予接收。

残疾人购置必备的专用辅助器械费用，所在单位应给予支持和帮助。
在国家确定的康复医疗范围内，残疾人为恢复或补偿功能，进行医疗康复所支付的医疗费用，属公费医疗、劳保医疗或参加合作医疗的，按规定由公费或合作医疗负担；不属此范围的，由本人或亲属负担；对确属贫困的残疾人，由本人提出申请，当地民政部门依据有关规定酌情给予补
助。
第十二条 各级人民政府对残疾少年、儿童实施九年制义务教育。各乡、镇和街道负责动员帮助残疾少年、儿童按时进入学校学习。
市盲校对全市盲童实施盲教育。市和各区、市聋哑学校对所在地聋童实施聋教育。各区、市设弱智儿童辅读学校；各乡、镇设弱智儿童辅读班；农村学区小学要开办随班就读，对弱智儿童实施弱智教育。
各中、小学校对接受义务教育的残疾学生免收学费、杂费。
残疾儿童可就近入学。各中、小学校对残疾人无当地户口的子女就学应给予照顾。
第十三条 市盲校、聋校和各区、市聋校举办职业技术教育，市残疾人联合会会同民政、教育、劳动部门举办残疾人成人职业技术教育，对残疾青年、职工进行职业技术教育。
上述学校的毕业生，用人单位录用后，其工资待遇参照国家有关规定执行。
第十四条 市和各区、市民政部门和企业主管部门应积极创造条件，统筹兴办福利企业安置残疾人。
机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织，应当按一定比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。
对符合安置就业条件的待业残疾人，市政府每年按实际情况下达就业指标，完不成就业指标的，应交纳残疾人劳动就业基金。
第十五条 企业事业单位应根据残疾职工身心障碍情况分配适当工种和岗位，合理确定劳动定额，并提供适合残疾特点的劳动保护。
残疾职工在获取劳动报酬、劳保福利和转正、定级、升级、评定职称等方面，与健全职工享受同等待遇，不得歧视残疾人。
企业开展横向经济联合，实行股份制、租赁制或承包经营责任制、优化组合时，必须安置好原企业残疾职工的工作。
对社会福利企业和从事个体劳务、修理、服务性行业的残疾人，税务部门应按国家规定给予减免税照顾。
第十六条 各级政府应重视发展盲人按摩事业。设置按摩医疗的单位，应优先安排盲人按摩人员从业。
第十七条 政府和社会鼓励、帮助残疾人参加各种文化、体育、娱乐活动，努力满足残疾人精神文化生活的需要。
报刊、广播、电视等应开办专题栏目，反映残疾人生活，为残疾人服务。
第十八条 各单位应积极支持残疾人参加统一组织的文化、艺术、体育活动。残疾人在参加集训、比赛、演出期间，所在单位要保证其工资、奖金等福利待遇。
第十九条 残疾人凭残疾人证享受如下优待：
（一）到文化、体育、娱乐和其他公共活动场所，优先购票，优先入场；
（二）游览公园及风景点免费，并准予残疾人乘坐的专用车辆通行；
（三）随身必备的专用车辆，看车处应免费存放；
（四）搭乘长途汽车、火车、轮船、飞机，优先购票，优先搭乘；
（五）盲人和无行走能力的人免费乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船，盲人读物邮件免费寄递；
（六）优先挂号就诊；
（七）乡、镇（城镇街道办事处）、村应根据具体情况减免农村残疾人的义务工、公益事业费和其他社会负担。
第二十条 在城镇公共设施、公共建筑、城市道路的建设和改造中应逐步实行无障碍设计规范，并设置方便残疾人的各类设施。
新建福利企业事业单位应实行无障碍设计。
原建福利企业事业单位应逐步进行无障碍设计的改造。
第二十一条 各级民政部门和其他国家机关工作人员互相推诿、违法失职、损害残疾人合法权益的，由其所在单位或上级机关责令改正或给予行政处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定从重处罚。
第二十二条 本规定实施中的具体问题，由青岛市民政部门负责解释。
第二十三条 本规定自1991年10月1日起施行。



1991年6月26日